Референдум

В формате референдума у швейцарского избирателя в руках находится инструмент, позволяющий ему непосредственно вмешиваться в процесс законотворчества.

То есть у швейцарских граждан есть возможность высказать при помощи избирательной урны свое обязательное к исполнению мнение по законам, даже уже принятым парламентом. Такое право на референдум рассматривается в истории государства и права как одна из уникальных особенностей Швейцарской Конфедерации.

Изменения в федеральную конституцию Швейцарии вносятся довольно часто, поскольку ее основной закон содержит множество положений, которые приходится регулярно приспосабливать и адаптировать к новым реалиям.

Например, в конституции Конфедерации закреплена ставка федерального НДС. Для ее изменения необходимо, как несложно догадаться, обеспечить двойное большинство населения и кантонов.

Кроме того, обязательному вынесению на общенациональный референдум подлежат важные акты международной политики и дипломатии, например, решение правительства и парламента о вступлении в те или иные наднациональные организации и институты многосторонней международной политики. Только после «двойного большинства» Швейцария может становиться участником таких структур, например, ООН, куда Берн вступил только в 2002 году.

Факультативный (необязательный, но возможный) референдум можно организовать против любого закона, принятого парламентом. Этот инструмент можно использовать и для внесения изменений в действующие законодательные акты.

Для этого необходимо собрать в течение 100 дней с момента официальной публикации закона 50 тыс. заверенных подписей граждан страны и передать их в руки Федеральной канцелярии в Берне, структуры, играющей роль аппарата правительства и связующего звена между правительством (Федеральным советом) и палатами парламента. В этом случае для успеха референдума необходимо простое численное большинство граждан страны.

Из них действительными были признаны 304 инициативы. На голосование было из них уже выдвинуто только 183 законопроекта. 4 инициативы были объявлены недействительными, 2 – сняты с повестки дня по формальным признакам, 90 – отозваны инициативными комитетами.

В настоящее время своей очереди на голосование дожидаются 25 инициатив, из которых 3 уже готовы к голосованию, а 22 еще должны быть проверены на годность парламентом и правительством.

В конечном итоге, народом и кантонами за всю историю были одобрены только 20 народных законодательных инициатив. Первой такой инициативой был законопроект, запрещавший забой скота и птицы без предварительного обезболивающего наркоза или анестезии («Für ein Verbot des Schlachtens ohne vorherige Betäubung»).

Последней на сегодняшний день стала инициатива «Против наживы и нетрудовых доходов», призванной ограничить зарплаты топ-менеджеров («gegen die Abzockerei»), принятая 3 марта 2013 года.

Доля одобренных народом инициатив постепенно увеличивается. Если в период с 1891 по 2003 гг. всего было принято только 13 инициатив, то в период с 2004 по 2013 их насчитывалось аж целых 7.

Что касается факультативных референдумов, то в период с 1848 по 2012 гг. их было проведено 170. В 76 случаях народ добивался своего и отвергал закон, уже принятый парламентом.

За этот же период в Швейцарии было проведено 230 обязательных референдумов. 166 из них завершились согласием народа (например, на вхождение в Шенген), в 64 случаях вотум народа был отрицателен.

Если данная законодательная инициатива касается очень сложного, спорного или неоднозначного предмета, то может случиться так, что мнение парламентариев разойдутся слишком сильно. И тогда поиск парламентского большинства может затянуться на годы.

В большинстве случаев палаты парламента, рассмотрев суть законодательной инициативы, вырабатывают свое контрпредложение, которое потом выносится на референдум вместе с изначальным вариантом предложенной инициативы. Избиратели получают, таким образом возможность выбрать для реализации один из предложенных вариантов инициативы. Для своего успеха народные инициативы должны получить на референдуме «двойное большинство» народа и кантонов.

Парламент может ограничиться так называемым «косвенным контрпредложением» к законодательной инициативе, заготовив своего рода «ad-hoc»-распоряжение. В этом случае на референдум выносится только изначальный текст законодательной инициативы. И если народ отклоняет его, то автоматически вступает в силу «косвенное контрпредложение» парламента, реализуемое затем в рабочем порядке на законодательном уровне — кроме случаев, если против этого предложения парламента организован факультативный референдум.

Может случиться так, что инициативный комитет авторов законодательной инициативы окажется довольным парламентским контрпредложением. В этом случае комитет может отозвать свой вариант и референдум по ней, что понятно, не проводится

Газ и тормоз

Простыми словами, референдум и инициатива играют две тесно связанных между собой, но диаметрально противоположных по смыслу роли.

Первый выступает тормозом законодательного процесса, гарантируя, что форму закона не будут принимать непродуманные, незрелые, несовершенные, а главное, далекие от реальной жизни людей законы.

Вторая, напротив, является, фактически, ускорителем законодательного процесса, заставляя парламент обращать внимание на вопросы им забытые или просто на проблемы, которые более видны на местах, и менее заметны парламентариям в Берне.

Оба этих инструмента прямой демократии регулярно используются политическими и социально-общественными движениями, которые стараются таким путем заставить парламент заняться вопросами, имеющими, на их взгляд, важное значение.

Левые партии и движения используют референдум и законодательную инициативу для того, чтобы вынести на общественную повестку дня важные с их точки зрения социально-экономические темы, в то время как правые и центристские партии и движения отстаивают таким образом международные интересы страны и борются за сохранение национальной идентичности Швейцарии.

Очень часто этими инструментами пользуются даже отдельные граждане, например, предприниматель Томас Миндер, который в одиночку (правда, за 8 лет, но тем не менее) сумел организовать принятие на референдуме положения об ограничении зарплат и бонусов топ-менеджмента фирм и концернов.

Следует подчеркнуть, что успех Т. Миндера — это скорее исключение, но в любом случае у любого швейцарца есть шанс добиться реализации своего понимания социальной и политической справедливости.

Критика и ответ на критику

Несмотря на то, что политическая система Швейцарии почти всеми рассматривается в качестве, наверное, единственной в мире действительно демократической системы, критиков этой системы долго искать не приходится. Их главными аргументами выступают «сложность» и «слишком большое» количество вопросов, выносимых на плебисциты всех уровней.

Не случайно поэтому, говорят они, что в период с 2001 по 2012 год средний процент избирателей, принимавших участие в голосованиях и выборах, не поднимался выше отметки в 45% от числа зарегистрированных граждан с правом голоса.

Еще одним, на первый взгляд убедительным аргументом является в целом логичный вопрос: а надо ли в самом деле спрашивать народ о каждом пустяке, тем более, что часто избиратели, в отличие от парламентариев, голосуют «сердцем», и руководствуются эмоциями, а не разумом.

Как правило, политологи парируют эту критику ссылками на безусловные преимущества, характерные для системы кодифицированных прав народа.

Референдум при этом рассматривается в качестве очень важного для Швейцарии инструмента достижения согласия между основными политическими партиями и движениями.

Кроме того, он выступает в роли возможности и необходимости превращать любую «несистемную» оппозицию в политическую силу, облеченную правительственной ответственностью. И такая система (ее еще называют «конкорданс») является еще одной уникальной особенностью швейцарской политической практики.

Сознавая всю мощь такого оружия, как народный референдум, партии, парламент и правительство вынуждены каждый день, а не только накануне выборов раз в четыре года, работать и решать политические и общественно-экономические проблемы с изначальным прицелом на достижение широкого общественного консенсуса.

По сути, в Швейцарии любая политическая проблема является не столько проблемой как таковой, сколько еще одной манифестацией вечного процесса достижения общественных сдержек и противовесов и нахождения решений, приемлемых для всех слоев и групп общества.

Эти решения не обязательно бывают объективно наилучшими. Однако они имеют за собой общественный консенсус, что, порой, куда важнее.

Очевидное преимущество такого инструмента, как народная законодательная инициатива, состоит в том, что с его помощью парламент можно заставить заниматься вопросами, которыми в иных условиях парламент заниматься никогда не стал бы. Тем самым, многие инициативные группы имеют возможность, опираясь на контрпредложения депутатов, оперативно реализовывать хотя бы часть своих требований.

Редко, но случается так, что народная законодательная инициатива, отвергнутая парламентом, все-таки получает на референдуме двойное большинство народа и кантонов, так, как это произошло с уже упомянутой инициативой Томаса Миндера. Парламент отверг ее, но на референдуме 3 марта 2013 года в ее пользу отдали свои голоса 68% избирателей, принявших участие в плебисците.