Мастерство дипломатии : «ремесло» в государством управлении
Секреты мастерства в дипломатии: «ремесло» в государством управлении
Philip Zelikow, Diplomacy and the Mysteries of the How: The ‘Craft’ in Statecraft, American Diplomacy
Практическое лидерство имеет два измерения.
Первое измерение мы хорошо знаем: это выбор того, что делать.
Второе измерение менее известно. Как это сделать?
Если лидеры дают указания о том, что и как это делать, то все остальное – это управление и исполнение.
Первая часть («Что делать») представляет собой легкую дискуссию. В основном речь идет о целях. Люди обсуждают те проблемы, которые их волнуют, свои ценности, роль государства. Новости, естественно, посвящены освещению проблем с целью привлечь внимание к проблемам.
Вторая часть («как это сделать») намного сложнее для понимания. Дебаты гораздо более размыты. Люди должны судить о практических действиях. Для этого требуются специальные знания об имеющихся инструментах и соответствующих обстоятельствах.
Я считаю, что между этими двумя измерениями — хорошо известной частью «что делать» и малоизвестной частью «как делать» — знание того, «как» является старшей картой в колоде.
Как только она сыграна, высокопарные цели зачастую превращаются в пыль.
Бывший госсекретарь Дин Раск выразился об этом так: «Идеи – это не политика… Идеи имеют высокий уровень младенческой смертности».
«Как» — это «ремесло» в управлении государством.
Как правило, лучшая дипломатия – это своего рода хореография. Распределены роли, спланированы шаги. Каждый танцор проявляет свое мастерство. Владение тем, «как» является истинным источником практического руководства. Об этом вам скажет любой сержант взвода.
Тем не менее, именно этот аспект «как» не совсем понятен. Его нечасто изучают и редко преподают.
Провал мирной инициативы Вудро Вильсона
Позвольте мне рассказать поучительную историю из прошлого.
Перелом в Первой мировой войне наступил во второй половине 1916 года — первые недели 1917 года. Он произошел не на поле боя и остался практически незамеченным общественностью того времени.
Великий секрет этого перелома заключался в том, что война должна была сойти на нет.
Лидеры Великобритании и Франции признали, что не видят реального пути к победе.
К концу 1916 года стало ясно, что если что-то не изменится, Россия не сможет долго просуществовать. Свержение царя произошло в марте 1917 года, большевистская революция — в октябре-ноябре 1917 года, в зависимости от того, какой календарь вы используете.
Как я подробно описывал в своей книге «Непроторенная дорога», британские и французские лидеры ожидали (и в 1916 году тайно обсуждали), что президент США Вудро Вильсон созовет мирную конференцию, чтобы положить конец войне.
Тогда была еще одна большая тайна. Даже те, кто хотел бороться до победного конца (а такие фракции были в каждой столице), даже на самом верху знали, что союзная сторона (Антанта) не сможет долго продолжать войну, даже если захочет. У нее заканчивались доллары, чтобы иметь возможность купить продовольствие и боеприпасы, которых хватало только на половину военных усилий.
В ноябре 1916 года американцы прекратили предоставление необеспеченных кредитов союзной стороне, что, по оценкам ведущих финансистов, означало, что к весне 1917 года финансовая поддержка военных усилий стран-союзников просто закончится.
Между тем, немцы и их союзники также решили, что они должны закончить войну.
Получив явное одобрение кайзера, канцлер Германии Теобальд фон Бетман Гольвег в августе 1916 года тайно обратился к президенту Вильсону и убедил его продолжить подготовку мирной конференции.
Австро-венгерские лидеры втайне одобрили этот шаг, а также готовность пойти на большие уступки, о чем втайне намекнул рейхсканцлер. На самом деле, когда канцлер пришел к кайзеру за разрешением и сказал: «Нам придется согласиться отказаться от Бельгии», кайзер ответил: «О, конечно!». Рейхсканцлер Германской империи Бетман позже предложил это в знак жеста доброй воли президенту США Вильсону, который до этого даже не упоминал ни о какой Бельгии.
Таким образом, для Вильсона вопрос «что делать» был предельно ясен. Он стремился помочь, движимый желанием положить конец ужасной войне и осознавая, что всего 10-ю годами ранее президент Теодор Рузвельт выступил посредником в прекращении русско-японской войны и получил за свои усилия Нобелевскую премию мира.
Посол Германии в Соединенных Штатах Иоганн фон Бернсторф справедливо рассудил, что, по крайней мере, с мая 1916 года по 31 января 1917 года Вильсон был действительно нейтрален и горячо желал заключения мира.
Часто изображаемый другими в литературе неуклюжим идеалистом, сам Вильсон считал себя прагматиком.
Он реалистично оценивал перспективы каждой из сторон:
- одержать решительную победу;
- о бесполезности попыток решить, кто виноват в этой войне;
- о перспективе того, что, если мир не будет заключен в ближайшие сроки, то Америка может быть втянута в войну, избежать которой хотел и президент, и Америка.
Вильсон также вполне отдавал себе отчет в ограниченных возможностях по реорганизации Европы. В конце 1916 и начале 1917 года он не желал даже обсуждать вопросы территориальных условий мира и стремился к тому, что он называл «миром без победы».
Его цель состояла в том, чтобы способствовать сравнительно консервативному урегулированию, избегая серии аннексий или унижений, которые только посеют семена раздорадля будущих конфликтов.
В этом отношении его фундаментальные взгляды на эволюцию Европы были схожи с взглядами других столь же консервативно настроенных государственных деятелей, стремившихся к миру как в Великобритании, так и в Германии.
Вильсон объяснил в своей записке о мире в декабре 1916 года, а затем в своей речи «Мир без победы» в январе 1917 года, что «мир без победы» был наилучшим и, возможно, единственным способом обеспечить прочный мир.
Вильсон снова проявил себя реалистом, когда поддержал британский аргумент о том, что США должны принять участие в послевоенной Лиге Наций, чтобы заверить союзников в том, что компромиссный мир может быть прочным.
Зная, что это ключевой вопрос для тайной британской партии мира, он дал это обещание в своей речи в мае 1916 года, нарушив 150-летнее традиционное американское нежелание брать на себя иностранные обязательства подобного рода.
Все закончилось неудачей.
Как известно, вместо того, чтобы положить конец войне, на самом деле всё стало только намного хуже.
Верно предсказав, что мир, сопровождаемый кровавыми победами и унизительными поражениями, долго не продлится, Вильсон до конца жизни остался обреченным на длительное и мучительное подтверждение собственного мрачного пророчества (подобно персонажу из древней мифологии).
Поскольку Америка в конечном итоге вступила в войну, не закончив ее, война скатилась в пропасть, которая повлекла за собой непрекращающийся конфликт по всей Евразии и Ближнему Востоку, оставив незаживающие раны.
Таким образом, в 1919 году Вильсон оказался бесплодным оратором против гибели, которую он сам когда-то пророчил.
После того как в сентябре 1919 года Вильсон потерял дееспособность, ему осталось лишь наблюдать (до самой своей смерти в 1924 году) за длительным процессом разрушения.
Напомним, что к сентябрю 1916 года все звезды сошлись в пользу мирного движения Вильсона. Лидеры обеих воюющих сторон были втайне настроены пессимистично в отношении перспектив в этой войне, а также были обеспокоены возможностями ее дальнейшего продолжения.
Немцы официально попросили Вильсона действовать и тайно вызвались восстановить Бельгию, чтобы продемонстрировать свою искреннюю готовность к компромиссному миру.
Британцы и французы не хотели заключать мир, основанный только на статус-кво середины войны (статус-кво 1916 года). То, что значительная фракция была готова пойти даже на это, свидетельствовало об их отчаянии.
Другим, готовым к миру, требовалось нечто большее. И вполне могли на это рассчитывать.
Вильсон мог тогда выступить посредником в проведении мирной конференции при условии четкого обязательства Германии восстановить Бельгию, что сняло бы проблему с повестки дня для британской общественности, и обязательства вывести войска, по крайней мере, из большей части оккупированной Франции. Восстановление Бельгии также подразумевало уход немцев из Северной Франции.
Вильсон мог пойти еще дальше и попытаться договориться о перемирии, пока шли переговоры, что привело бы к большей части отвода войск цивилизованным способом и возможным ослаблением морской блокады с обеих сторон.
Почему же Вильсон не смог заключить мир в 1916-1917 годах, при таком удачном стечении всех обстоятельств?
Он потерпел неудачу вовсе не потому, что находился в плену своих идеалов. Он просто не знал, как это сделать. Он был как тот незадачливый игрок в покер с тремя королями на руках, вдруг сбросивший двух из них в надежде получить комбинацию получше.
Целый месяц — жизненно важный месяц с середины ноября до середины декабря — Вильсон не предпринимал ничего, хотя чувствовал острую необходимость действовать, планируя сделать это своим главным приоритетом с первого же дня после выборов.
Кроме того, в это время Вильсона эффективно отвлекали и сбивали с толку два его подчиненных — Эдвард Хаус и Роберт Лансинг.
Импровизируя абсолютно самостоятельно, без какой-либо помощи своего персонала, в ноябре 1916 года Вильсон подготовил почву. В секретной переписке и личных переговорах с председателем главой Федеральной резервной системы США Уильямом П. Хардингом он лично контролировал вопрос о прекращении необеспеченных кредитов союзникам. Затем он продиктовал суровое секретное письмо британцам, в котором говорилось о срочной необходимости заключения мира.
Затем, в конце декабря, Вильсон издал — после проволочек, организованных Хаузом и Лансингом — неэффективную мирную ноту, которая оказалась полной осечкой.
В его первоначальной ноте содержался призыв к созыву мирной конференции и приводились для этого все необходимые аргументы. Со своей стороны, Хаус приводил встречные аргументы, что (перефразируя) «союзники будут очень сильно этим возмущены. Вам просто нужно сделать что-то, чтобы подготовить путь и смягчить их отношение к вам — просто уберите этот призыв к мирной конференции».
Однако, если убрать из ноты призыв к мирной конференции, зачем тогда вообще эта нота? У Хауса на этот счет не было никаких идей. На самом деле, он просто пытался заблокировать саму идею конференции, вступив в тайный сговор с Лансингом.
Оглядываясь в поисках альтернативы мирной конференции, которую можно было бы включить в ноту, Вильсон нашел статью в «Нью-Йорк Таймс», написанную под псевдонимом. На самом деле она была написана президентом Колумбийского университета Николасом Мюрреем Батлером. Вильсон терпеть не мог Батлера, но он не знал, что автором статьи был именно Батлер.
В этой статье предлагалось обратиться к обеим сторонам с предложением публично объявить о своих условиях мира, обнародовав свои основные позиции.
Не получив каких-либо других советов от своих людей, Вильсон позаимствовал эту идею из статьи и включил ее в свою ноту.
Враждующие столицы предсказуемо отреагировали на это недоуменным: «Что мы можем сказать на это?», лишь покачав головами.
Британцы решили какое-то время просто игнорировать ноту, а затем сочинили какую-то ответную риторическую чушь. Со своей стороны, немцы также покачали головой и задавались вопросом, не было ли все это заговором союзников. В конце концов, нота не предлагала никаких практических действий (после того, как советники Уилсона задержали ее отправку как минимум на три недели).
Посол Германии Бернсторф, очень способный профессиональный дипломат, и Уильям Уайзман, представлявший британскую секретную службу в Америке, попытались переубедить Хауса словами: «Вот значит как это делается?».
Наконец, Бернсторф и Хауз придумали способ как это сделать: немцы согласятся на определенные предварительные условия, а Вильсон затем выступит с призывом к проведению мирной конференции.
Пока Бернсторф ожидал одобрения рейхсканцлером Германии своих договоренностей с Хаусом, Вильсон подготовил совершенно новый план.
Так и не получив никаких полезных советов от своих коллег, Вильсон использовал статьи, опубликованные в The New Republic в конце декабря 1916 — начале января 1917 гг., где ему предлагалось выступить с речью, в которой будут изложены условия, необходимые для выполнения воюющими сторонами, если те хотят американской поддержки мирного процесса.
Бернсторф получил зеленый свет из Берлина, согласившись на запрошенные предварительные условия для проведения конференции.
Вильсон и Хаус отреагировали на действия немцев тем, что переключились на другую идею, добавив новые условия для конференции – с тем, чтобы немцы сообщили свои условия — идеи, почерпнутой Вильсоном из газеты, не содержавшей какого-либо плана действий.
31 января 1917 года германское правительство передало Вильсону две ноты. В одной ноте речь шла о наращивании войны с применением подводных лодок, поскольку кайзер в Берлине отказался от мирной инициативы Вильсона. Одной из причин его отказа был тот факт, что Хаус солгал Бернсторфу о причинах, по которым американцы так долго тянули с ответом. Хаус продолжал твердить о том, что лично он (Хаус), мирный план немцев поддерживает. Это все Вильсон — он просто колеблется, боится, что скажут союзники.
Все это было наглой ложью.
Мы знаем, что это полная ложь из собственных дневников Хауса. На самом деле, все было в точности до наоборот. Именно Хаус пытался сорвать мирные переговоры, а Вильсон настоятельно требовал продвижения вперед. Но Хаус роковым образом сообщил немцам, что все было наоборот. И, конечно, именно эта информация попала на стол к кайзеру и привела к решению по применению подводных лодок.
Тем временем германский посол вручил вторую ноту, секретное письмо Вильсону от германского рейхсканцлера. В нем были изложены германские условия, как того требовал Вильсон. Рейхсканцлер Бетман знал, что эти условия положат начало переговорам, и эти условия дипломатично свидетельствуют о готовности к компромиссу. Бетман пообещал Вильсону, что если он проведет мирную конференцию, то Германия прекратит подводную войну.
Вильсон по-прежнему не хотел втягивать в войну Америку. Он провел больше месяца в внутренних дебатах и мучительных раздумьях о целесообразности такого шага.
Однако, после высылки германского посла и разрыва отношений Вильсон в конце концов понял, что война оставалась для него единственным вариантом. Это была единственная и самая последняя карта.
Это история о разнице между знанием того, что надо делать, и умением как это сделать.
Возможно, это самый трагический эпизод во всей дипломатической истории Соединенных Штатов. Война была на пути к тому, чтобы так или иначе закончиться.
Только вступление в войну Америки могло продлить войну, поскольку дальнейшие военные усилия всецело зависели только от американских финансов. Кредитная масса закончилась, как и прогнозировалось, и американское правительство, находившееся теперь в состоянии войны, было вынуждено ссужать деньги из казначейства своим союзникам в гигантских масштабах, чтобы поддерживать военные усилия. А потом США отправили во Францию два миллиона своих солдат.
И, конечно же, изменилась мировая история. Тогда в России не только был свергнут царь, но и следующей осенью, когда Россия все еще находилась в состоянии войны, большевистская революция увенчалась успехом со всеми вытекающими отсюда последствиями.
| Примечание iskova.news: после завершения Первой мировой войны целых три из четырех существующих на тот момент империй на европейском континенте прекратили свое существование: Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская. |
Понимание того «как делать» дипломатию, является ключевым моментом, о чем свидетельствует данный трагический эпизод в истории.
Современные потребности во внешней политике США
Теперь я хочу перенести эту историю в наши дни.
Как историк, я считаю, что сейчас мы вступили в период высокого кризиса, самый интенсивный период высокого кризиса с 1962 года.
Я думаю, что это затяжной период, который начался, самое позднее, в начале 2022 года, и будет продолжаться еще какое-то время. И я не знаю, как это обернется.
В этот период высокого кризиса, в этот период мировой истории мир требует от нас проведения внешней политики по многим вопросам. И я вам скажу, что спрос на эффективную американскую внешнюю политику намного превышает предложение.
Я определяю термин «политика» в двух смыслах.
Есть политика, которая является образной, перформативной: «У меня есть политика, потому что у меня есть позиция». У меня есть поза, я принимаю позу — позу дружелюбия, жесткости, но это всего лишь поза. Это бумажная политика. Я не могу удовлетворить спрос на то, чтобы что-то сделать, поэтому вместо звонкой монеты я предлагаю лишь печатную бумагу.
Есть и второй смысл политики, на котором я хочу остановиться подробнее, это требование к Америке делать то, что будет иметь реальные последствия в мире. Вот на это и рассчитан реальный спрос. В период большого кризиса, в период чрезвычайных ситуаций значение имеют конкретные действия.
В чрезвычайных ситуациях В чрезвычайных ситуациях важны именно поступки, а не поза, не заявление о готовности помочь или утверждение, будто вам это небезразлично.
Любопытно поразмыслить, почему предложение такого рода внешней политики сейчас так ограничено. Отчасти это связано с относительно узкой базой для американской внешней политики в самих Соединенных Штатах. Это исторически верно; период повышенного интереса после 1940 года является аномальным на фоне всего хода американской истории.
Около половины американцев не имеют диплома. Большинство американцев не интересуются и не следят за международными событиями. А если интересуются, то несопоставимо меньше, чем успехами своей местной спортивной команды.
Таким образом, налицо относительно узкая база политического интереса и внимания.
Кроме того, налицо относительно узкая база возможностей для осуществления деятельности. Большая часть существующих возможностей посвящена разведывательной работе, которая заключается в выявлении проблем, но не уделяет времени тому, как их решить.
Затем, конечно, существуют военные инструменты.
Что мы имеем в последние годы, так это печальную историю многочисленных неудач в обеспечении политики США.
Недавно я давал показания в Палате представителей США по поводу российских активов в Украине и необходимости перемещения этих денег. В последующих беседах с дипломатами-ветеранами их немедленной реакцией был вопрос о том, как вы это сделаете. Как вы будете перемещать деньги, размещать и распределять их? Они автоматически переходили к вопросам о предложении реальной политики, а затем к признанию ее недостатков.
Тенденция реагировать на события, а не управлять ими, расплывчатые цели, путанные указания, слабое понимание организационных возможностей, неспособность адаптировать организации к новым проблемам, чрезмерная зависимость от плохо управляемых контрагентов…
Всё это симптомы. Симптомы плохо продуманной политики, слабого знания истории некоторых вопросов или даже политики собственного правительства, поверхностного понимания других сообществ или институтов и увлеченности реакциями на ежедневные новости. Симптомы ослабления способности к глубокой профессиональной оценке, направленной на практические действия.
Конечно, прослеживается тенденция к милитаризации политики, опоре на военные инструменты и воинствующих политиков. Это еще один симптом распада, поскольку американская политика политика поглупела и стала преторианской.
В некоторых из этих проблем можно винить плохие структуры и поляризованную, дисфункциональную политику. Но это не исчерпывающее объяснение. Полагаю, большая часть истории — это невнимание ко второму измерению, к тому, «как это сделать», к «ремеслу» в «государственном управлении».
Когда в начале 1800-х годов могущественная империя Цин в Китае начала приходить в упадок, один из ведущих ученых призвал к реформе конфуцианской системы, по которой отбирали и обучали всю управленческую элиту страны.
Он оглянулся и увидел: «Все разваливалось. Система управления была грязной и мерзкой». Этот ученый, которого звали Бао Шичэнь, «обнаружил, что его привлекают более практические виды знаний, которые не проверялись на экзаменах на государственную службу».
Впоследствии Бао Шичэнь «стал одной из ведущих фигур в области, широко известной как наука государственного управления — неформального движения конфуцианцев, глубоко озабоченных реальными мировыми проблемами управления и политики». К несчастью для Бао и многих его сторонников, их усилия оказались тщетными. Они так и не смогли предотвратить упадок своей империи.
У правительства Соединенных Штатов также много проблем. К счастью, это еще не та точка, которой достигла династия Цин.
Казалось бы, ушедшие в прошлое навыки американцев в принятии политических решений и решении чрезвычайных ситуаций были заложены в их генах и не витали в воздухе. Не нужно предаваться тоскливой ностальгии. Это специфические навыки, их воспитывала окружающая культура, и их можно освоить заново.
Знание связывает цели и средства.
Ноу-хау связывает цели и средства. Ноу-хау направляет и вдохновляет на уверенную эффективность.
Изучение государственного управленияот этого только выиграет, если будет меньше времени уделять понятию «должен», а больше тому «как».
Об авторе
Филип Зеликов является старшим научным сотрудником Института Гувера Стэнфордского университета.
В течение 25 лет он занимал должность профессора истории в Университете Вирджинии, а до этого преподавал в Гарвардском университете.
В своих исследованиях Зеликов фокусируется на критических эпизодах мировой истории и проблемах разработки политики и государственного управления. Федеральная служба Зеликова, адвоката и бывшего карьерного дипломата, включает работу в правительстве в пяти администрациях от Рейгана до Обамы, а также в качестве консультанта нынешней администрации Байдена.
Зеликов также руководил тремя успешными и двухпартийными национальными комиссиями, в том числе Комиссией по расследованию событий 11 сентября.
Эта статья основана на выступлении, сделанном профессором Зеликовым 18 октября 2023 года в DACOR Bacon House в качестве почетного докладчика на ежегодном собрании общего членства Ассоциации дипломатических исследований и обучения.
Некоторые из его замечаний основаны на его книге «Непроторенная дорога: тайный поворотный момент Великой войны, 1916-1917 гг.».
Last Updated on 28.08.2024 by iskova