Военная помощь США Украине. Будущие трудности и пути их преодоления
По мере приближения годовщины вторжения России в Украину, республиканский представитель Сената Джон Тун предупредил:
- «Каждый раз, когда нам приходится выделять дополнительные средства [для Украины], это становится все труднее. Я имею в виду, что есть избиратели, которые не видят в этом смысла».
С 2022 года Соединенные Штаты рассчитывали на помощь в финансировании военных усилий Украины и материальную поддержку, чтобы сдержать вторжение российских войск.
Однако, будущее американского финансирования может оказаться под вопросом.
В ближайшие месяцы новый спикер Палаты представителей Кевин Маккарти, обладающий минимальным большинством голосов, будет стоять перед выбором, выносить ли на голосование новый законопроект о финансировании Украины.
Маккарти вряд ли будет выносить на голосование законопроект, который разделяет его фракцию и может поставить под угрозу его непрочное положение спикера. К сожалению, это включает в себя еще одно дополнительное ассигнование для Украины, против которого выступает небольшое, но волевое меньшинство республиканцев. Вместо того чтобы надеяться, что эта политическая динамика изменится волшебным образом, администрации Байдена и Европе необходимо начать готовиться к этой новой реальности.
Тупик в Конгрессе США потребует от администрации Байдена творческого подхода к оказанию военной поддержки Украине.
Отсутствие дополнительных ассигнований не лишит администрацию Байдена возможности оказывать поддержку Украине, но сделает ее более сложной с бюрократической точки зрения.
Это также потребует от администрации жестких компромиссов, чего ей еще не приходилось делать при рассмотрении вопроса о финансировании передачи американского оружия Украине.
Администрации придется перераспределять финансирование, использовать непонятные полномочия и творчески работать с Конгрессом.
Это также потребует от администрации Байдена не просто определить приоритеты Украины, но и политически заявить о себе, чтобы преодолеть бюрократические барьеры и споры.
Неизбежно возникнут проблемы, которые вызовут задержки и наложат большие ограничения на то, что могут предоставить Соединенные Штаты.
Однако, есть шесть потенциальных вариантов, которые администрация Байдена могла бы рассмотреть в случае прекращения текущего финансирования американской помощи.
Эти шесть вариантов также потребуют большей поддержки со стороны Европы и творческого подхода к запросу и последующему распределению средств в оборонном бюджете США.
Положение дел
Если не произойдет развала российских сил или смены режима в Москве, Украине придется продолжать вооружаться — либо для поддержания текущей борьбы, либо для рекапитализации и модернизации своих вооруженных сил, чтобы подготовиться к возможной будущей российской агрессии.
Украина не только будет нуждаться в постоянном пополнении боеприпасов, но и в постоянном пополнении своих сил западным оборудованием — западные танки, отправленные в Украину, будут нести потери и нуждаться в замене.
Этот цикл требует постоянного участия и пополнения запасов США.
С начала войны в феврале 2022 года Соединенные Штаты выделили более 48 миллиардов долларов в виде дополнительных ассигнований на помощь в обеспечении безопасности Украины. В том числе более $20 млрд в рамках ассигнований в размере $45 млрд, которые были выделены Конгрессом в декабре 2022 года.
Это финансирование дает администрации хороший задел для продолжения поставок оружия Украине.
Однако неясно, как долго продлится финансирование.
В какой-то момент, вероятно, до окончания финансового года 1 октября 2023 года, администрации понадобится больше средств на оказание помощи Украине в сфере безопасности.
До сих пор Конгресс принимал меры для принятия законопроектов о дополнительных расходах на поддержку Украины. Однако эти запросы поступали во времена однопартийного правления демократов в США. Сейчас ситуация изменилась, и после промежуточных выборов в ноябре 2022 года контроль над Палатой представителей перешел к республиканцам.
В следующий раз, когда у администрации закончится финансирование и она потребует от Конгресса дополнительных средств, Маккарти может принять решение не выносить на рассмотрение Палаты представителей новый законопроект о дополнительных расходах на Украину. Этот законопроект может расколоть его фракцию и побудить оппонентов по финансированию оспорить его полномочия спикера, повторив его изнурительные недельные выборы на эту должность в начале января.
Это повышает вероятность потенциального прекращения финансирования помощи в сфере безопасности.
Финансирование украинского правительства на данный момент не требует жестких бюрократических компромиссов между приоритетами финансирования.
Все финансирование было дополнительным, поскольку администрация широко использовала президентские полномочия по сокращению численности войск. Эти полномочия позволяют президенту забирать оборудование непосредственно из американских войск или запасов Министерства обороны и отправлять его иностранным партнерам.
Обычно эти полномочия ограничивались суммой в 100 миллионов долларов в год. Но в ответ на войну в Украине Конгресс увеличил лимит до $14,5 млрд на этот финансовый год. Таким образом, дополнительные ассигнования дали Министерству обороны средства на пополнение оборудования, отправленного в Украину, чтобы сделать его «целым» после списания запасов.
Таким образом, американские военные могут отправить старое оборудование и разместить заказы на его замену совершенно новым (хотя для этого потребуется время на заключение контрактов и строительство).
Ассигнования также позволили увеличить финансирование Инициативы по содействию безопасности Украины Министерства обороны и Иностранного военного финансирования Государственного департамента, но эта помощь должна быть использована для покупки оборудования у американских оборонных компаний и поэтому часто идет медленнее.
Другими словами, до сих пор финансирование не требовало балансирования между потребностями Украины и американскими внутренними расходами.
Оно не требовало сокращения помощи на обеспечение безопасности в Индо-Тихоокеанском регионе.
Оно не потребовало переключения финансирования с закупок вооружений.
Вместо этого финансирование позволило американским военным приобрести новые системы вооружений взамен тех, что были отправлены в Украину. Единственной «издержкой» с точки зрения Министерства обороны было то, что поддержка Украины истощает запасы оборудования, что может повлиять на готовность американских вооруженных сил, если оборонная промышленность не сможет своевременно осуществить поставки. Это риск, но вполне преодолимый, особенно учитывая стратегическую важность помощи Украине.
Без конкретных ассигнований на Украину администрации, скорее всего, придется перенаправить или перераспределить деньги из Министерства обороны или Государственного департамента.
Это потребует одобрения Конгресса. Однако это не требует полного голосования в Палате представителей.
Руководство комитетов Конгресса (по иностранным делам, вооруженным силам и ассигнованиям) должно дать свое согласие на возможное перераспределение финансирования. Новые республиканские главы этих комитетов будут играть решающую роль.
Председатель комитета по иностранным делам Майкл Маккол выступает за предоставление Украине значительных вооружений, но под надзором.
Кей Грейнджер из Комитета по ассигнованиям — сторонник Украины и ястреб в области обороны.
Майк Роджерс, который возглавит Комитет по вооруженным силам, также является сторонником Украины.
Если администрация получит их одобрение (а также одобрение соответствующих комитетов в Сенате) на перенаправление средств в Украину, Палата представителей или Сенат могут проголосовать за блокирование финансирования.
Однако маловероятно, что у оппонентов будет большинство, необходимое для отмены решения, поскольку Конгресс никогда не принимал совместную резолюцию о неодобрении для блокирования передачи оружия, за которую выступала исполнительная власть.
Варианты сохранения помощи в сфере безопасности
Существует ряд способов, с помощью которых правительство США может продолжать оказывать значительную поддержку Украине без выделения конкретных ассигнований. Для этого администрация Байдена должна начать планирование на случай непредвиденных обстоятельств уже сейчас.
Во-первых, администрация могла бы продолжать использовать полномочия президента по сокращению численности личного состава, чтобы взять оборудование из запасов Министерства обороны и отправить его в Украину.
Но вместо того, чтобы убедиться в наличии финансирования для пополнения запасов этого оборудования, президент мог бы просто двигаться вперед и дать указание Министерству обороны отправить его.
Затем президент и военные могут обратиться в Конгресс с просьбой о выделении дополнительного финансирования для замены оборудования, уже переданного Украине.
При таком подходе есть несколько сложностей:
- Во-первых, существует ограничение в 14,5 миллиардов долларов на количество оборудования, которое может быть передано за финансовый год, и этот лимит администрация быстро приближается.
- Во-вторых, американские военные могут быть более нерешительными в передаче оборудования Украине, не зная, хватит ли у них самих средств для пополнения собственных запасов.
Хотя президент может развеять такие опасения, это создаст значительную бюрократическую оппозицию и сопротивление, особенно со стороны затронутых военных служб. Более того, если Конгресс откажется выделить дополнительные средства на замену оборудования, отправленного в Украину, американские вооруженные силы могут столкнуться с нехваткой средств, что повлияет на боеготовность войск.
Во-вторых, администрация Байдена может перенаправить часть оборонного бюджета Министерства обороны в размере 816,7 миллиарда долларов на Украину. Последний оборонный бюджет был увеличен на дополнительные 45 миллиардов долларов сверх запроса администрации.
Министерство обороны, вероятно, сможет найти 10-20 миллиардов долларов для перераспределения, чтобы заполнить бреши, образовавшиеся в результате отправки оборудования в Украину. В конце концов, именно таким образом европейские страны оказывают помощь Украине через свои регулярные оборонные бюджеты.
В то время как большинство программ по перераспределению средств в министерстве являются довольно рутинными, поиск средств такого объема потребует сложных компромиссов. Реакция вряд ли будет такой же негативной, как в случае, когда администрация Трампа перенаправила 3,8 миллиарда долларов из Министерства обороны, чтобы помочь оплатить строительство пограничной стены.
Но перенаправление такого объема финансирования, безусловно, создаст бюрократические проблемы, найдутся те, кто будет решительно возражать против того, как расходуются деньги. Ассистенты Конгресса и планировщики Министерства обороны, несомненно, имеют свои планы на эти средства, например, укрепление позиций американских вооруженных сил в Азии. Это может привести к дальнейшей потере поддержки среди китайских ястребов в Конгрессе.
Тем не менее, как отмечалось выше, лидеры ключевых комитетов Конгресса являются убежденными сторонниками Украины и, скорее всего, поддержат перенаправление средств на военную помощь.
В-третьих, администрация может перераспределить финансирование из других программ помощи безопасности США в Государственном департаменте и Министерстве обороны.
Это может показаться наиболее простым способом найти финансирование, но здесь есть существенные ограничения. Самое проблематичное, однако, заключается в том, что на этих счетах просто не так много средств, которые можно было бы перевести на нужды Украины.
Маловероятно, что такие ключевые партнеры, как Израиль, который получает наибольшую часть американской помощи в сфере безопасности в размере 3,3 миллиарда долларов, будут довольны сокращениями и заявят об этом на Капитолийском холме.
Хотя, после вторжения в Украину финансирование помощи в сфере безопасности значительно увеличилось, большая часть этих средств запланирована для других партнеров в Европе, при этом Соединенные Штаты помогают странам, оказавшим помощь Украине, например, путем предоставления советских танков.
Соединенные Штаты могли бы перераспределить часть этих средств для оказания прямой помощи Украине. Однако это оставит других партнеров в затруднительном положении и снизит их стимулы для поддержки Украины.
В-четвертых, администрация Байдена может также просто запросить значительно расширенный бюджет помощи в области безопасности для Государственного департамента и Министерства обороны. Если Конгресс сможет финансировать правительство (что, безусловно, не является само собой разумеющимся), он сможет существенно увеличить эти средства на помощь в сфере безопасности.
Таким образом, Конгресс будет голосовать не конкретно за финансирование Украины, а за расширение американской помощи в сфере безопасности в целом, которую администрация будет иметь право предоставлять Украине.
Однако, это потребует от Конгресса преодолеть фискальную борьбу и принять новый бюджет с учетом того, что в него будут включены средства, которые могут быть направлены на Украину. Хотя это и не является невозможным, это будет рискованным и ненадежным источником финансирования.
В-пятых, Соединенные Штаты могли бы создать кредит на помощь в обеспечении безопасности для Украины.
После того как Исламское государство захватило Мосул в 2014 году, Госдепартамент поспешил предоставить Ираку дополнительную помощь в сфере безопасности. Для этого Госдепартамент выдал кредит в рамках своей программы «Иностранное военное финансирование» (Foreign Military Financing program).
Эта программа раньше была программой оборонного кредитования, но в 1990-х годах перешла на предоставление грантов иностранным правительствам. Тем не менее, Госдепартамент по-прежнему имеет право предоставлять займы.
Кредит, однако, должен быть возвращен, что может обременить Украину долгами.
В случае с Ираком правительство США, по сути, использовало программу иностранного военного финансирования для снижения процентной ставки, по которой Ирак выплачивал кредит за счет национальных средств.
Это увеличивает стоимость помощи, поскольку необходимо выплачивать проценты, и означает, что часть будущего финансирования для Украины в 2024 и 2025 годах, вероятно, потребуется для обслуживания долга.
Хотя такой вариант и возможен, он не идеален, поскольку добавит дополнительные издержки к без того огромным расходам Украины на восстановление.
В-шестых, администрация Байдена может целенаправленно использовать программу «Излишки оборонного имущества» (избыточное военное имущество — Excess Defense Articles, EDA).
Это может быть наиболее изящным механизмом поддержки Украины в случае, если президентские полномочия по сокращению вооружений будут исчерпаны, и он может обеспечить наименьшие бюрократические или конгрессные трения.
Во многих отношениях этот механизм может быть очень похож на то, как администрация использует свои полномочия по сокращению.
Однако он требует, чтобы Министерство обороны и Государственный департамент начали планирование уже сейчас, и потребует участия высшего руководства, чтобы заставить систему работать в непривычных для нее условиях, обеспечивая при этом быстрое выполнение запросов на передачу материальных средств.
Эта программа довольно проста.
Каждый год Соединенные Штаты предоставляют ключевым партнерам избыточное военное оборудование — все, от истребителей до катеров береговой охраны и палаток.
Военные службы проверяют свои запасы и объявляют оборудование «избыточным» по отношению к требованиям — это часто старые или устаревшие системы или оборудование со значительным износом.
После того, как Министерство обороны объявляет военную систему избыточной, Государственный департамент должен управлять процессом, в ходе которого оборудование продается или передается иностранным партнерам.
Государственный департамент проводит обзор глобальных потребностей и приоритетов, выбирая, какие партнеры имеют право на те или иные предметы.
Затем иностранные партнеры должны приехать и забрать это оборудование.
Оборудование предоставляется «как есть, где есть» — как при покупке дома «как есть». Правительство США не должно тратить деньги на ремонт или транспортировку оборудования иностранному партнеру, но может использовать средства, выделенные на помощь в обеспечении безопасности этой страны, для ремонта и транспортировки оборудования.
Американские военные должны посмотреть на свои собственные запасы оборудования, особенно на оборудование, которое может быть полезно для Украины. Затем они могут принять решение о замене этого оборудования и объявить его избыточным, возможно, раньше, чем обычно.
Это будет соответствовать духу полномочий, но не нарушит их букву.
Затем администрация использовала бы средства из обычного оборонного бюджета для закупки замены оборудования, отправленного в Украину.
Таким образом, американские военные просто модернизировали бы свое оборудование раньше срока, одновременно оказывая поддержку Украине.
Например, Соединенные Штаты могли бы определить старые F-16, танки «Абрамс», ракеты и артиллерийские системы как избыточные, а затем Государственный департамент мог бы выбрать Украину в качестве получателя этого оборудования.
Однако использование системы Excess Defense Article таким инновационным способом вызовет сильное бюрократическое сопротивление как в Государственном департаменте, так и в Министерстве обороны.
У меня самого был непосредственный опыт попытки использовать эту систему для помощи в избавлении от излишков американского оборудования во время сокращения численности войск в Афганистане в 2013 году. Эта попытка в конечном итоге провалилась — огромное количество оборудования в итоге было списано, а крупная возможность сотрудничества в области безопасности была упущена. Большая часть оборудования попала бы в европейские вооруженные силы и, скорее всего, попала бы в Украину.
Основная проблема заключалась не в самом органе власти — было задействовано так много различных бюрократических факторов, что процесс нарушился, в основном препятствуя отчуждению оборудования.
В конечном итоге, у нас был хороший план, но нам не хватало участия высшего руководства, необходимого для того, чтобы бюрократия согласилась с ним.
Чтобы преодолеть этот естественный для Украины медленный процесс, потребуется, чтобы старшие должностные лица в администрации Байдена включились в этот процесс и отреагировали с тем же чувством срочности, которое я испытал в Афганистане.
Я понял, что когда дается политическая директива, дела могут продвигаться быстрее, чем предполагалось ранее.
Что это значит для Европы
Соединенным Штатам неизбежно станет сложнее продолжать поддерживать Украину в том же темпе и с той же гибкостью. В администрации Байдена неизбежно будут расти бюрократические трения — будь то перераспределение финансирования или сокращение поставок.
Поэтому маловероятно, что в 2024 финансовом году Соединенные Штаты смогут оказать поддержку в том же объеме, что и сейчас. Но это проблема, потому что западные танки и артиллерия, отправленные сегодня, скорее всего, потребуют замены в следующем году — либо для ведения войны, либо для перевооружения Украины для сдерживания следующей войны.
Таким образом, Соединенным Штатам и Европе необходимо начать думать о перспективе до 2024 года.
Риск заключается в том, что без финансирования единство, к которому так упорно стремится администрация Байдена, может дать трещину.
В то время как существуют очевидные способы, с помощью которых правительство США может сохранить свою поддержку Украины, администрация Байдена должна также ясно дать понять Европе, что ей также потребуется усилить свою поддержку.
Европейцы были успокоены заявлениями Белого дома и других официальных лиц о том, что, несмотря на смену власти в Конгрессе, американская поддержка будет продолжаться без изменений. Администрации следует прекратить эти заверения и вместо этого дать Европе понять, что в будущем возможны ограничения в оказании помощи.
Будут понятные сомнения в том, сможет ли Европа заполнить пустоты. Европейские военные отдали огромное количество оборудования, их оборонная промышленная база истощена, а те отрасли, которые остались, еще не приведены в боевую готовность.
Возможности Европы по оказанию помощи в краткосрочной перспективе могут быть ограничены, но администрация Байдена должна оказать давление на европейские страны, чтобы они начали совместную работу по крупным совместным закупкам предметов, критически важных для военных усилий Украины.
В условиях истощения европейских запасов Европа должна сосредоточиться на перевооружении себя и Украины в долгосрочной перспективе, поскольку и Европе, и Украине в ближайшие годы потребуется рекапитализация своих вооруженных сил.
Все западные системы (от танков до боевых машин пехоты), которые получает Украина, потребуют замены. Многие из этих систем будут повреждены в бою или будут использоваться не по назначению.
Украине необходимо будет приобрести новые современные западные системы, совместимые с НАТО, включая парки транспортных средств и самолетов.
Европа должна будет пополнять свои силы, в то время как ей также необходимо пополнять силы Украины.
Это будет дорого стоить и потребует от европейских и американских лидеров планирования на будущее. Это также приведет к дальнейшему напряжению европейской промышленности, которая с трудом удовлетворяет европейские потребности.
Европейский фонд мира ЕС мог бы стать инструментом, аналогичным дополнительным ассигнованиям для Украины в США, которые, по сути, стимулировали Министерство обороны (или, в данном случае, европейские государства-члены) предоставлять оборудование Украине, не прибегая к сложным компромиссам.
Европейский фонд мира, однако, нуждается в значительном увеличении финансирования. В настоящее время он выделил более 3,5 миллиардов долларов США на восполнение средств членов ЕС, направляющих помощь Украине.
Европейский Союз мог бы значительно увеличить финансирование Европейского фонда мира и использовать эти средства, например, для поддержки поставок истребителей Украине.
Эстонцы недавно выступили с предложением о совместных закупках боеприпасов на сумму 4 млрд евро для Европейского союза, используя этот фонд как средство для совместных закупок.
Европейский Союз также мог бы сделать нечто подобное для приобретения новых танков Leopard. Невероятно, но производственные линии для танков «Леопард» еще не запущены, потому что заказы не сделаны и контракты не подписаны.
Это говорит о том, насколько сложным может быть будущее для Украины, если не будет плана действий на случай сокращения финансирования со стороны США в будущем.
Страны-члены ЕС должны рассмотреть возможность коллективной закупки оборудования для Украины, а затем определить приоритетность отправки систем по мере их схода с конвейера.
Перевооружение Украины должно идти рука об руку с перевооружением Европы.
Заключение
За год войны ни Европа, ни Соединенные Штаты не подготовились к тому, что может стать длительной войной.
Обе страны по понятным причинам были поглощены срочностью кризиса.
Но и тем, и другим необходимо начать смотреть вперед и предпринимать шаги по поддержке Украины в 2024 и 2025 годах, поскольку неизбежно потребуется рекапитализация украинских сил.
Для этого администрации Байдена необходимо продолжать делать Украину приоритетом.
Это не означает игнорирование Китая или пренебрежение Тайванем, но это означает принятие и управление определенными рисками, а также обеспечение финансирования и оборудования для Украины.
Есть четкие шаги, которые администрация может предпринять для обеспечения поставок оружия и оборудования, но это потребует от высших руководителей определения четких приоритетов, преодоления бюрократических заторов и вникания в эзотерические процессы оказания помощи в сфере безопасности.
Это также означает установление доверительных отношений с лидерами республиканцев в ключевых комитетах Палаты представителей и временами настоящую жесткую игру с Конгрессом.
И, наконец, администрация Байдена должна быть откровенной со своими европейскими партнерами в отношении неизбежных проблем, с которыми она столкнется при оказании поддержки Украине, и призвать их активизироваться.
Поддержка Украины Западом абсолютно жизненно важна для выживания Украины и посылает миру более широкий сигнал об основополагающей силе Запада.
Очень важно, чтобы Соединенные Штаты и Европа продолжали поддерживать Украину в долгосрочной перспективе.
Для этого американские и европейские лидеры должны начать действовать уже сейчас.
3 марта 2023 года
Автор: Макс Бергманн
Источник: War On The Rocks
Макс Бергманн — директор Центра Стюарта и программы «Европа, Россия, Евразия» в Центре стратегических и международных исследований. В 2011-2017 годах он работал старшим советником в Государственном департаменте, где занимался военно-политическими вопросами.
Last Updated on 05.03.2023 by iskova