Становится ли Совет по правам человека мини-Советом Безопасности?

В начале апреля Совет по правам человека принял резолюцию, призывающую международное сообщество прекратить «продажу и передачу оружия и боеприпасов» Израилю, ссылаясь на «вероятный риск геноцида в Газе».

Такую жесткую риторику невозможно представить в Совете Безопасности ООН, где Соединенные Штаты, близкий союзник Тель-Авива, имеют право вето.

И это не единичный случай. 

Все чаще в Женеве, где базируется орган ООН, ответственный за обеспечение соблюдения прав человека во всем мире, все чаще обсуждаются предложения, которые не имели бы шансов на вето крупных держав в Нью-Йорке (Китай, США, Франция, Великобритания и Россия).

«Наблюдается растущая тенденция к тому, что Совет по правам человека берет на себя функции, которые в противном случае выполнял бы Совет Безопасности», — подтверждает Феликс Кирхмайер, исполнительный директор Платформы прав человека в Женевской академии.

Нет вето, больше членов

Таким образом, несмотря на то, что только Совет Безопасности может вводить санкции, отдавать приказ о военном вмешательстве или передавать дело в Международный уголовный суд, нередко можно увидеть, как представители государств-членов в Совете по правам человека посягают на дела «мира и безопасности» своих коллег в Нью-Йорке. Например, призывая к прекращению огня или открывая расследования военных преступлений. Это связано с тем, что ни одна страна не имеет права вето в этом органе. 

Имея 47 членов по сравнению с 15 в Совете Безопасности, в том числе пятью постоянными членами, Совет по правам человека- более представительная структура для международного сообщества.

И хотя его решения не являются юридически обязательными, они имеют моральный вес.

О растущем значении этого органа свидетельствует повестка дня его трех ежегодных сессий, которые становятся все длиннее и длиннее. 

Этой весной дипломаты провели рекордные шесть недель в Дворце Наций. 

Это связано с увеличением числа принимаемых резолюций, которые сами по себе требуют принятия последующих мер.

Повышение осведомленности

«Я бы не сказал, что Совет Безопасности был заменен, но я думаю, что растет осознание того, что другие части ООН используются недостаточно», — говорит Луи Шарбонно, директор международной неправительственной организации Human Rights Watch в Нью-Йорке Human Rights Watch. 

«Совет по правам человека дает нам некоторые варианты; Если мы хотим создать комиссию по расследованию, которая, возможно, сможет собрать уголовные доказательства, нам не нужно, чтобы это делал Совет Безопасности».

С момента своего создания в 2006 году Совет по правам человека создал 38 механизмов по расследованию. 

Они состоят из независимых экспертов, которым поручено расследовать зверства, совершенные, например, в войнах на Украине, в Сирии и Мьянме – конфликтах, которые привели к тупиковым ситуациям в Совете Безопасности.

«Работа следователей может оказать незначительное непосредственное влияние на ситуацию на местах, но она прокладывает путь к будущим судебным разбирательствам, как только оружие замолчит», — объясняет Кирхмайер. 

«Это очень важная роль для Совета по правам человека, который способен устанавливать подотчетность даже тогда, когда Совет Безопасности заблокирован».

Например, информация, собранная Комиссией по расследованию событий в Сирии, была использована немецкой судебной системой в историческом суде в Кобленце, где впервые были осуждены два бывших офицера сирийского режима, один из которых был обвинен в преступлениях против человечности.

Больше профилактики

Приветствуя усилия Совета по правам человека по обеспечению подотчетности, Марк Лимон, исполнительный директор женевского аналитического центра Universal Rights Group, утверждает, что Совет должен быть более активным с точки зрения предотвращения на ранних стадиях кризиса.

«Есть много ситуаций, которые слишком серьезны и слишком продвинуты, чтобы Совет мог что-либо с ними сделать. Они должны быть доведены до сведения Совета Безопасности, но, к сожалению, происходит обратное. Конфликты не могут быть урегулированы в Нью-Йорке из-за права вето, поэтому западные державы привозят их в Женеву, чтобы показать, что ООН «что-то делает», — говорит он.

По его словам, вместо того, чтобы собираться только на «специальные сессии» по конфликтам, женевский орган должен бить тревогу и инициировать диалог, когда появляются тревожные признаки надвигающегося кризиса. 

Когда ситуация перерастает, например, в насильственный конфликт, Совет по правам человека должен призвать Совет Безопасности к действию, добавляет Лимон.

Поляризация дебатов

Совет по правам человека допускает прорывы, которые были бы немыслимы в Совете Безопасности, например, нацеливание на постоянного члена последнего. 

Впервые она сделала это в 2022 году, когда назначила специального докладчика по России.

Но перенос существующей напряженности из Нью-Йорка в Женеву оказал влияние на дебаты там, которые иногда были очень жаркими. 

«Поляризация и напряженность в Совете, вероятно, никогда не были такими высокими», — отмечает Кирхмайер.

Ситуация усугубилась недавними войнами в Украине и Газе. 

Государствам пришлось выбирать сторону, и позиции ужесточились, говорит исследователь. По его словам, ухудшение дебатов вокруг конфликтов затруднило достижение консенсуса по другим вопросам, поскольку доверие между делегациями было подорвано.

Как правило, Совет принимает решения консенсусом, то есть при отсутствии противоположной воли резолюции принимаются без голосования.

 Однако все более широкое использование механизмов расследования, созданных вопреки воле заинтересованных стран, неизменно вызывает противодействие. 

Так, в 2021 году Совет впервые в своей истории отклонил резолюцию, направленную на возобновление расследования в отношении Йемена.

Напряженность в Женеве также имеет последствия в Нью-Йорке, где принимаются финансовые решения.

 «Растет давление с целью сокращения финансирования расследований, санкционированных Советом по правам человека», — говорит Шарбонно.

Эта борьба ведется в Пятом комитете, комитете Генеральной Ассамблеи, отвечающем за бюджетные вопросы. Там группа стран во главе с Китаем и Россией, при поддержке Египта, Никарагуа, Венесуэлы и Северной Кореи, в частности, пытается прервать финансирование расследований, за которые голосуют в Женеве.

«Они не могут в Совете по правам человека заблокировать мандаты, которые им не нужны. Поэтому они пытаются использовать черный ход, который заключается в том, чтобы предотвратить финансирование этих механизмов. И это то, чем они занимаются уже долгое время, но ситуация обостряется», — добавляет Шарбонно.

В прошлом году, например, Судан предложил прекратить финансирование миссии, которой поручено расследовать преступления, совершенные во время войны, которая опустошает страну. 

В прошлом году Эфиопия попыталась сделать то же самое, проведя расследование в регионе Тыграй. Эти усилия, как правило, приводят к недостаточному распределению ресурсов, как финансовых, так и человеческих.

Среди основных вкладчиков в бюджет ООН США и европейские страны вообще блокируют эти попытки. Но они сами поддержали Тель-Авив в его усилиях по ослаблению комиссии по расследованию событий в Израиле и на оккупированных палестинских территориях.

Скоро станет главным органом?

Совет по правам человека имеет ограниченные ресурсы по сравнению с другими органами ООН. 

И несмотря на то, что система прав человека является одним из трех столпов ООН, наряду с миром и развитием, на нее в целом выделяется всего около 4% бюджета организации.

Кроме того, ООН сталкивается с финансовыми трудностями. 

Несколько стран, в том числе крупнейший донор – Соединенные Штаты, в прошлом году не смогли своевременно выплатить свои взносы в полном объеме, что привело к кризису ликвидности. Это привело к замораживанию набора персонала, что сказалось на персонале миссии по установлению фактов в Судане.

Совет по правам человека остается вспомогательным органом. 

Следовательно, его членам придется довольствоваться попытками рассуждать, осуждать и расследовать, не имея реальных полномочий, в ожидании того, что, возможно, однажды он станет главным органом, наравне с Советом Безопасности или Экономическим и Социальным Советом.

 В настоящее время идет процесс анализа за период 2021-2026 годов. В рамках этого процесса Генеральная Ассамблея должна решить, сделать ли Совет по правам человека главным органом, но шансы на это невелики.

«На данный момент все, что связано с реформой ООН, находится в тупике. 

И никаких серьезных изменений ожидать не приходится, пока постоянные члены Совета Безопасности вовлечены в конфликты», — говорит Кирхмайер.