Швейцарский федерализм: как он устроен и откуда берёт своё начало

Современная Швейцария называет себя «политической нацией» — этот принцип является полной противоположностью модели национального государства, основанного на едином этносе, общих языке и/или культуре.

Здесь политическое единство зиждется на осознанном соглашении разных регионов и языковых сообществ жить в общем государстве при сохранении своей автономии, вместо принципа «крови и почвы» в Швейцарии действует принцип «единства во многообразии».

Понятие Foedus (множественное число foedera) означает «союз», «завет».

Начиная с Римской республики это была наиболее распространенная форма межгосударственного договора, будучи важным инструментом римской внешней политики вплоть до поздней античности.

Истоки же швейцарского федерализма находятся в средневековых союзах отдельных регионов и городов (кантонов в современном понимании тогда еще не существовало), расположенных на территории нынешней Швейцарии.

После краткой гражданской войны 1847 года современная Швейцария была преобразована из союза государств (кантонов) в союзное федеративное государство, а ведь еще полвека назад при наполеоновской Гельветической республике страна была организована на основе жестко унитарного принципа.

После 1815 года Швейцария существовала в формате рыхлого союза группы кантонов, связанных между собой главным образом военными и экономическими соглашениями.

Победа в гражданской войне 1847 года либеральных сил позволила создать и принять в 1848 году первую федеративную конституцию, заложившую основы качественно нового правового и политического порядка: кантоны обладали, как и прежде, всей полнотой автономии, но теперь в стране впервые был создан федеральный центр со своими полномочиями и предметами ведения.

Путь к такому новому государственному устройству был, однако, непростым.

Католические и консервативные кантоны, проигравшие гражданскую войну, с недоверием относились к федеральному центру, органы и структуры которого расположились в Берне, который ни в коем случае не стал поэтому «столицей» страны в традиционном понимании.

Федерализм стал своего рода компромиссом: он позволил сохранять значительную автономию кантонов, которые в противном случае могли бы быть в политическом и культурном смысле превратиться в провинцию в худшем понимании этого слова, с другой стороны, у страны появились инструменты, позволявшие в едином формате решать, например, вопросы внешней политики или обороны.

Полномочия федерального центра с тех пор и по сей день постоянно расширяются, но в противовес этой во многом объективной тенденции кантоны и общины (муниципальный уровень системы федерализма) сохраняют широчайшие права автономии, например, в налогово-финансовой области.

Права гражданства в Швейцарии также предоставляются общинами (муниципальными образованиями), а не федеральным центром (он только подтверждает решение данной общины).

Твердые гарантии политического представительства при сохранении всех культурных и языковых локальных различий стали ключевым условием согласия кантонов участвовать в общем проекте под названием Швейцария. 

А может ли кантон выйти из состава Швейцарии. В теории может, но всё основное, как всегда, кроется в деталях.

Логика взаимного уважения принципов единства и разнообразия сохраняется в Швейцарии и сегодня.

Согласно исследованию (PDF), проведённому в 2021 году группой австралийских политологов, жители Швейцарии демонстрируют наиболее ярко выраженную приверженность принципам федерализма среди всех стран, принявших участие в данном исследовании, сравнивавшим степень поддержки народом принципов децентрализации власти, теории и практики регионального самоуправления и участия субъектов федерации и общин в управлении общим государством. На противоположном полюсе оказалась Бельгия.

В Швейцарии же идея необходимости вовлекать регионы в общенациональные политические процессы, получила особенно яркое воплощение. Здесь и сейчас убеждены, что все политические уровни системы федерализма (община-кантон-центр) должны плотно взаимодействовать, но при этом уважать практику разграничения и распределения полномочий и предметов ведения. Похожая, хоть и слабее выраженная, система действует и в Германии, где федерализм также имеет свои особые и глубокие исторические корни. А вот во Франции со времен Наполеона преобладает жестко централизованный подход к формированию государственного устройства.

Принцип субсидиарности и «презумпция компетенции кантонов»

Швейцария в качестве федеративного государства подразделяется на 26 кантонов и на 2 121 общину/коммуну (по состоянию на начало 2025 года), число которых постоянно сокращается. Таким образом, как уже упоминалось, власть в Швейцарии распределена по трем уровням: центр — кантоны — общины.

Эта система работает на основе принципа субсидиарности или «презумпции кантональной компетенции»: в случае сомнения политическая ответственность и полномочия в области принятия тех или иных решений передаются тому уровню (как правило, общинному или кантональному), который наиболее близок к гражданам и способен наиболее эффективно, в том числе и в финансовом смысле, выполнять поставленные перед ним задачи.

Иными словами, общинные или кантональные власти обладают полной автономией в той степени и до тех пор, пока их свободы и права не входят в противоречие с положениями более высокого уровня (уровня кантона и / или федерального центра). Если какая-либо задача выходит за рамки возможностей общины / коммуны, то её исполнение переходит на кантональный уровень — а в крайнем случае на федеральный.

Кантоны, в свою очередь, обладают широкой автономией в тех сферах, где их полномочия остаются в рамках, очерченных федеральным законодательством. При этом они не только защищают свои интересы в отношениях с федеральным центром, но и сами участвуют как в выработке решений национального уровня, так и формируют свои собственные ad-hock объединения («конкродаты») с целью решения конкретных прикладных задач (например, таков «конкордат» «Учебный план-21», устанавливающий стандарты школьного образования).

Еще одна уникальная швейцарская система: постоянные совещания (конференции) отраслевых кантональных министров (образования, финансов, здравоохранения и т. д.), решающих свои вопросы без «захода» на федеральный уровень. Кантоны участвуют в процессе принятия решений федерального значения: это положение прямо прописано в Конституции страны. В Берне есть отдельное представительство кантонов при федеральном центре — «Дом кантонов». Швейцарская политолог Рахель Фрайбургхаус (Rahel Freiburghaus) в своей диссертационной работе описывает механизмы отстаивания кантонами своих интересов на федеральном уровне, называя эту систему «кантональным лоббированием, системно встроенным в федеральную конституцию».

Особую актуальность термин «компетенция кантонов» приобрел во время пандемии COVID-19: в теории кантоны имели право самостоятельно принимать решения о вводимых на их территории санитарных мерах. Это приводило к заметным различиям: в то время как в одном кантоне рестораны оставались закрытыми, в соседнем — они работали как обычно. Например, в Базеле заведения общественного питания могли быть закрыты, тогда как в Берне — буквально в часе езды на поезде — проходили Рождественские гуляния с глинтвейном и праздничными рынками.

«Кантональное (двойное) большинство»

Права кантональных самоуправления и автономии ярко проявляются и на примере особенностей прямой демократии швейцарской модели. Речь идет о так называемом «принципе кантонального (двойного) большинства». Это означает, что многие важные вопросы, выносимые на референдум, должны для своего одобрения заручиться не только списочным большинством избирателей, но и большинством субъектов федерации, то есть кантонов. Тот факт, что многие из них носят традиционное обозначение «полукантон» немного осложняет дело, такое большинство может порой приобретать форму дробного числа, но в такие тонкости мы вдаваться не будем.

Важнейший вопрос, регулярно в том или ином виде выносимый на референдум — та или иная поправка, дополнение или изменение в Основном законе, Конституции страны. Идея понятна: при голосовании по особенно важным вопросам численность населения кантонов не должна играть какой-либо роли, все кантоны, большие и малые, должны иметь равные политические шансы.

Так, например, в ноябре 2020 года народная законодательная инициатива «О социальной ответственности бизнеса» (Konzernverantwortungsinitiative) получила поддержку большинства избирателей, но была отклонена по причине недостаточной поддержки на уровне кантонов. Это был первый начиная с 1950-х годов случай, когда инициатива провалилась именно по этой причине. Однако она предполагала внесение поправок в Конституцию, а потому законопроект был обязан убедить и большинство субъектов федерации: минимум 14 из 26.

Этот принцип является историческим наследием старой конфедерации, существовавшей до 1848 года: тогда решения, касавшиеся всей страны в целом, принимались исключительно и только большинством кантонов. Затем, с развитием и модернизацией инструментов и институтов как прямой, так и репрезентативной демократии, к кантональному большинству прибавилось и большинство избирателей, в результате чего возникла система «двойного большинства», которая обеспечивает кантонам, особенно малым, возможность эффективно защищать собственные интересы, а действительно важным вопросам национального значения гарантирует дополнительную демократическую легитимацию.

Совет кантонов и голос регионов

С момента основания в 1848 году современного швейцарского федеративного государства кантонам (субъектам федерации) системно гарантировано участие в принятии решений, затрагивающих всю страну. Это право реализуется ими через Совет кантонов (Ständerat / Conseil des États / Consiglio degli Stati / Cussegl dals Stadis) — вторую (малую) палату федерального парламента Швейцарии, которая существует наряду с большой палатой, Национальным советом (Nationalrat / Conseil national / Consiglio nazionale / Cussegl naziunal).

Обе палаты обладают равными законодательными правами, каждое парламентское решение должно быть одобрено большинством как в Национальном совете, так и в Совете кантонов, именно поэтому их нельзя называть верхней или нижней. В Совете кантонов каждый кантон представлен двумя депутатами. Исключение составляют так называемые полукантоны — исторически сложившиеся административные единицы, каждая из которых сегодня является полноценным кантоном, направляя, однако, в Берн в малую палату только одного своего представителя.

Эта структура (две равноправные палаты) была скопирована с парламента США, в Сенате которого также соблюдается принцип равного представительства штатов независимо от численности их населения. Начиная с 1870-х годов франкоязычное меньшинство в Швейцарии, часто заключая тактические союзы с федералистами (сторонниками безусловной автономии кантонов) и консервативными силами, активно использовало парламентские запросы и обращения, а также инструменты прямой демократии (факультативный референдум, инициатива) для того, чтобы противодействовать тем изменениям в Конституции, которые, по их мнению, противоречили базовым ценностям швейцарского федерализма.

Такая тактика, по мнению швейцарских политологов Феликса Бюльмана (Felix Bühlmann) и Дитера Фрайбургхауса (Dieter Freiburghaus), была не отрицанием федеративного устройства страны, а, напротив, борьбой за соблюдение его базовых принципов и ценностей. И это не случайно: как мы уже упоминали, федеральный центр медленно, но верно наращивал, и продолжает наращивать, пакет своих полномочий. Но на первых этапах современной истории страны (после 1848 года) правительство Швейцарии, Федеральный совет, имело по мировым меркам просто микроскопические внутри- и внешнеполитические полномочия.

Федеральные налоги – временная норма

Например, право взимать федеральные налоги на доходы физических лиц и на имущество федеральный центр получил только в 1915 году, и то в формате временной меры в условиях Первой мировой войны. С тех пор, и это еще один удивительный парадокс Швейцарии, наряду с отсутствием столицы, налоговые полномочия центра продолжают формально носить временный характер, они регулярно продлеваются путем выноса данного вопроса на всенародное голосование. Последний такой референдум состоялся в 2018 году, тогда на голосование был вынесен вопрос о продлении действия налоговых компетенций федерального центра до 2035 года.

Потенциально возможное отклонение этих полномочий поставило бы федеральный бюджет перед перспективой утратить более чем половину всех налоговых поступлений. В 2018 году 84,1 % избирателей высказались за продление этой нормы, что позволило сохранить существующую налоговую систему.

Однако в этом сюжете важно иное: даже спустя более ста лет после введения как таковых федеральных налогов, их существование остаётся итогом общего политического консенсуса, что подчёркивает фундаментальную черту швейцарской модели демократии: в четырёхъязычной стране с 26 кантонами ключевые решения принимаются не только на основе большинства голосов, но и с учётом согласия регионов.