Конгресс США и международные договора Америки. Юридические коллизии

iskova

Контроль Конгресса над международными договорами

14-я сессия Исследовательской группы Конгресса

Среда, 11 мая 2022 года

 

 

Для обсуждения этих вопросов к исследовательской группе присоединились два эксперта по вопросам конституционного права, связанным с международными соглашениями: Ашика Сингх — адвокат в Debevoise & Plimpton и бывшая советник адвоката в Государственном департаменте США, и Джин Гэлбрейт — профессор юридического факультета Университета Пенсильвании Кэри.

Координатор исследовательской группы Скотт Р. Андерсон также внес свой вклад в содержательную беседу, основываясь на собственных исследованиях по этим вопросам.

Перед началом сессии организаторы исследовательской группы распространили некоторые рекомендованные справочные материалы, в том числе:

Андерсон также распространил видеозапись учебного суда, который он вел на ежегодном собрании Американского общества международного права в 2019 году и в котором участвовали несколько бывших высокопоставленных чиновников США, обсуждавших соответствующие полномочия Конгресса и президента по выходу из договора.

Ашика Сингх открыла дискуссию с определения договора по международному праву и договора по законодательству США, а также с разграничения между договорами по Статье II, соглашениями между Конгрессом и исполнительной властью и внутренними соглашениями исполнительной власти.

Согласно международному праву, международные договоры заключаются независимыми государствами в письменной форме и должны быть направлены на то, чтобы юридически связать их участников обязательствами.

В отличие от этого, согласно внутреннему законодательству США, договоры ограничиваются теми международными соглашениями, которые заключаются президентом и ратифицируются двумя третями Сената.

Сингх подчеркнул, что подавляющее большинство договоров, в которых участвуют США, на самом деле не являются договорами в соответствии с внутренним законодательством США.

Скорее это соглашения между Конгрессом и исполнительной властью, в которых большинство обеих палат Конгресса принимают закон, который подписывает президент.

Третья категория соглашений, единоличные исполнительные соглашения, — это когда президент заключает соглашение в одностороннем порядке.

Договоры, не предусмотренные статьей II, должны опираться на какую-либо другую правовую или конституционную основу, например, полномочия Конгресса по регулированию внешней торговли или полномочия президента по признанию иностранных государств.

Сингх проанализировал выход в контексте трех различных соглашений. Выход президента Трампа из Совместного всеобъемлющего плана действий (сокр. СВПД или Иранская ядерная сделка), единственного исполнительного соглашения, не вызвал никаких конституционных вопросов. Заключенный в одностороннем порядке, СВПД мог быть расторгнут в одностороннем порядке.

Конституция ВОЗ, а также соглашение между Конгрессом и исполнительной властью допускают выход США при условии, что США уведомят об этом за год и выполнят свои финансовые обязательства. И хотя президент Байден отменил предложенный президентом Трампом выход до истечения годичного срока уведомления, Сингх затронула интересный вопрос о том, что бы произошло, если бы президент Трамп завершил выход, но не выполнил финансовые обязательства США.

Выход президента Трампа из Договора по открытому небу по статье II, который позволял США и России осуществлять воздушные полеты над территорией друг друга для разрядки напряженности, вызвал больше вопросов.

 

Договор по открытому небу допускает выход из договора с уведомлением других членов договора не менее чем за шесть месяцев, но Конгресс в Законе о полномочиях в области национальной обороны на 2020 год потребовал, чтобы президент представил уведомление Конгрессу за 120 дней до официального международного уведомления.

Управление юстиции (JMD) Министерства юстиции [в период президентства] Трампа отклонило это положение как неконституционное вмешательство в полномочия президента, предусмотренные Статьей II, выступать в качестве голоса нации в международных делах и исполнять договоры.

Верховный суд так и не дал окончательного ответа на вопрос об одностороннем выходе в таком сценарии, отказавшись решать этот вопрос на основании обоснованности в деле Голдуотер против Картера (Goldwater v. Carter. Singh).

Сингх обсудила вопросы разделения властей с обеих сторон и подняла вопрос о том, с чем в большей степени сопоставим такой выход — с законодательством (требующим согласия Конгресса) или с исполнением закона? Она предложила, что ответ на вопрос об одностороннем отзыве должен даваться в каждом конкретном случае, в зависимости от конституционного равенства. Что касается договоров о признании, то президент должен иметь большую свободу действий для одностороннего выхода, но должен иметь гораздо меньше свободы действий в отношении внешнеторговых соглашений, учитывая конституционные полномочия Конгресса в области торговли.

СПРАВКА: Принцип разделения властей – основополагающий принцип организации государственной власти в демократическом, правовом государстве. В соответствии с ним государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Гэлбрейт сосредоточила свое внимание на последствиях полномочий президента вновь присоединяться к договорам, из которых предшественник вышел. В целом, повторное вступление в многосторонние соглашения гораздо более распространено и практично, чем двусторонние договоры.

Поскольку вокруг полномочий президента в одностороннем порядке присоединяться к единоличным исполнительным соглашениям нет серьезных юридических дебатов или разногласий, Гэлбрейт обсудила вопросы, связанные с повторным вступлением в исполнительные соглашения Конгресса и договоры по Статье II.

Ни один президент никогда не присоединялся к договору по Статье II, но президенты присоединялись к соглашениям между конгрессом и исполнительной властью, таким как Международная организация труда (МОТ).

США вступили в МОТ по соглашению между конгрессом и исполнительной властью в 1934 году, вышли из нее в 1977 году, а затем вновь вступили в нее в одностороннем порядке в 1980 году.

Гэлбрейт утверждала, что эти скудные прецеденты в целом поддерживают предположение о том, что разрешение Конгресса на вступление в международное соглашение остается в силе и допускает одностороннее президентское повторное вступление.

Затем Гэлбрейт обсудила, как, даже если односторонний выход президента из соглашения создает проблемы разделения властей, широкие полномочия президента по повторному присоединению к соглашениям между Конгрессом и исполнительной властью и договорам по Статье II могут смягчить эти проблемы.

Предполагая, что разрешение Конгресса на заключение соглашения между Конгрессом и исполнительной властью или договора по Статье II продолжает существовать после выхода президента, Конгресс может облегчить процесс одностороннего возвращения.

Затем исследовательская группа перешла к открытой дискуссии, которая затронула ряд вопросов, включая возможность судебного разбирательства в отношении выхода из договора и возвращения в него, согласился ли Конгресс на более широкие утверждения президентской власти в этой области, а также политические соображения, лежащие в основе соответствующих споров о разделении властей.

Источник: Brookings

Посетите целевую страницу Исследовательской группы Конгресса по международным отношениям и национальной безопасности, чтобы получить доступ к заметкам и информации о других заседаниях.

Last Updated on 15.05.2022 by iskova