ИМПИЧМЕНТ. ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА

Законодательство об импичменте высших должностных лиц существует в большинстве стран мира, однако не везде к нему прибегают. Вопрос, что делать с народным избранником, который совершенно здоров и дееспособен, но «не оправдал высокого доверия» либо и вовсе нарушил закон

Импи́чмент (англ. impeachment — недоверие, от лат. impedivi — «воспрепятствовал, пресёк») — процедура судебного обвинения, в том числе и уголовного, лиц муниципального или государственного исполнения, чиновников, вплоть до главы государства, с возможным последующим их отстранением от должности.

Обвинение в процессе импичмента, как правило, уличает лицо в актах, совершённых незаконно, то есть в сознательном правонарушении, независимо от злоупотребления должностными полномочиями.

В британской истории впервые она была применена во время работы «Хорошего парламента» (1376 год), когда в палата общин потребовала наказания для королевского министра Джона Невилла, 3-го барона Невилла из Рэби, которого был выдвинут ряд обвинений.

В последний раз в британской истории импичмент применялся в 1806 году относительно Генри Дандаса, который был впоследствии оправдан.

Из британских законов понятие перешло в конституцию США, где стало обозначать выдвижение нижней палатой обвинения перед сенатом против федерального должностного лица вплоть до судей и президента (в каждом штате на уровне штата аналогичные процедуры установлены для губернатора и других должностных лиц штата).

Верхняя палата, как и в Англии, выступает здесь как судебная инстанция, и президент не имеет права помилования по приговорам Сената.

Таким образом, импичмент в точном смысле является лишь первым этапом процедуры отрешения от должности по уголовному обвинению, хотя в наше время (даже в англоязычных странах) этим словом стало принято называть весь процесс отрешения.

Слово заимствовано в русский язык из английского, в котором, в свою очередь, оно является производным от латинского понятия.

Импичмент в странах мира

Законодательство об импичменте высших должностных лиц существует в большинстве стран мира, однако не везде к нему прибегают.

Например, в конце XX — начале XXI века были отрешены от должности президенты: Бразилии Фернанду Колор (1990—1992) и Дилма Русеф (2011—2016)[5], Перу Альберто Фухимори (Конгресс не принял его добровольной отставки и провёл процедуру импичмента с запретом на политическую деятельность) (1990—2000) и Мартин Вискарра (2018—2020), Индонезии Абдуррахман Вахид, Южной Кореи Пак Кын Хе и Литвы Роландас Паксас.

Импичмент Паксаса (2004) при этом стал единственным принятым импичментом главы государства в Европе.

Беларусь

19 ноября 1996 г. в Конституционный суд поступило обращение от группы депутатов Верховного Совета Республики Беларусь о начале процедуры отстранения от должности президента Республики Беларусь Александра Лукашенко в связи с систематическим нарушением им норм Конституции и законов Республики Беларусь, однако импичмент не состоялся

Лихтенштейн

В отличие от большинства других стран, в конституции Лихтенштейна процедура отстранения от власти князя инициируется гражданами и проводится через всенародный референдум

Россия

В России по Конституции, принятой в 1993 году, процедура во многом схожа с американской: отрешение Президента Российской Федерации от должности производит Совет Федерации двумя третями голосов по представлению Государственной думы.

В России процедура импичмента (отрешения от должности) инициировалась трижды, один раз — согласно действующей Конституции. Во всех случаях объектом становился первый президент — Борис Ельцин.

В первый раз вопрос об импичменте встал в марте 1993 года по инициативе Верховного Совета и Съезда народных депутатов России.

Хотя действовавшая на тот момент (с изменениями) Конституция РСФСР 1978 года позволяла Съезду народных депутатов самостоятельно решать «любой вопрос, находящийся в ведении Российской Федерации», в результате переговоров между Верховным Советом и президентом вопрос о полномочиях был вынесен на всенародный референдум, в ходе которого одновременно решался вопрос и о доверии Съезду.

В результате народного волеизъявления большинство участников референдума проголосовало в поддержку президента и за досрочное переизбрание народных депутатов России.

Однако число голосов, набранное за переизбрание Съезда народных депутатов России, было менее 50 % от общего числа избирателей (явка составила около 2/3 от этого числа).

В связи с этим, до конца лета 1993 года изменений в деятельности исполнительной и законодательной власти не произошло.

Во второй раз вопрос об импичменте встал в сентябре 1993 года, после указа президента о прекращении действия Съезда и Верховного Совета.

Решение об импичменте было принято депутатами, собравшимися на так называемый X Съезд, законность которого, однако, не была признана исполнительной властью. Конфликт был разрешён вооружённым путём в ходе событий 3—4 октября.

В третий раз вопрос об импичменте рассматривался в 1998—1999 годах.

Президент Ельцин обвинялся Государственной думой по четырём пунктам: распад СССР, развязывание войны в Чечне, ослабление обороноспособности и безопасности России, роспуск Верховного Совета в 1993 году.

Факультативно рассматривался вопрос о «геноциде российского народа».

В Государственной думе была создана специальная парламентская комиссия по рассмотрению вопроса об импичменте во главе с членом фракции КПРФ Вадимом Филимоновым (председатель), Виктором Илюхиным (КПРФ) и Еленой Мизулиной («Яблоко») (заместители председателя).

В результате голосования ни одно из обвинений не получило поддержки квалифицированного большинства депутатов (для выдвижения обвинения по вопросу о войне в Чечне не хватило 17 голосов), и процедура была прекращена.

США

Импичмент, согласно разделу IV статьи II Конституции США, предусматривает привлечение к ответственности путём отстранения от должности федеральных служащих, в том числе президента, если «они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках».

Прерогативой формулировать и выдвигать обвинение обладает Палата представителей. Здесь должно быть проведено голосование за то, чтобы передать вопрос на рассмотрение юридического комитета Палаты представителей, где проводится расследование обвинений. Если основания для импичмента обнаружены, готовится фактическое обвинительное заключение, которое после утверждения комитетом направляется на рассмотрение Палаты представителей полного состава, где для его утверждения требуется простое большинство голосов.

Если Палата представителей поддержит предложение, следующим шагом должно стать утверждение импичмента в верхней палате Конгресса — Сенате. Обвинения передаются в Сенат Конгресса, где процедура превращается в судебный процесс, на котором Палата представителей фактически выступает стороной обвинения, а сенаторы выполняют роль членов суда присяжных. Чтобы импичмент состоялся, необходимо не менее двух третей голосов сенаторов (не менее 67).

Процедура применима для отрешения Президента США, ряда федеральных должностных лиц и судей (единственное исключение из принципа несменяемости судей). Дополнительно к отрешению от должности, Сенатом может быть назначено наказание, затрагивающее запрет на занятие должностей на федеральной службе США (включая даже неоплачиваемые почётные должности).

Первый случай импичмента в американской истории произошёл в 1797 году, когда в сговоре с британцами был обвинён сенатор из Теннесси, Уильям Блаунт.

За всю историю США трём президентам был объявлен импичмент Палатой представителей, но все трое оправданы затем Сенатом, где обвинение не набрало необходимые 2/3 голосов: Эндрю Джонсон в 1868 (дело о незаконной отставке военного министра), Билл Клинтон в 1998—1999 (дело о лжесвидетельстве и препятствии правосудию в связи с историей Моники Левински) и Дональд Трамп в 2019—2020 году (дело о злоупотреблении должностными полномочиями и воспрепятствовании правосудию) и в 2021 году (дело о подстрекательстве к мятежу).

Во всех случаях президенты были оправданы и сохранили свои должности (Дональд Трамп был оправдан во второй раз уже после того, как ушёл с должности президента).

В 1974 президент Ричард Никсон, также представленный к импичменту по делу Уотергейта Палатой представителей, ушёл в отставку, прежде чем импичмент был объявлен Палатой представителей, когда стало известно, что даже в Сенате есть поддержка подавляющим большинством: лишь 15 сенаторов готовы были оправдать Никсона. Заступивший на пост Джеральд Форд немедленно после инаугурации помиловал Никсона, упредив также обычное уголовное преследование.

В 2021 году 45-й президент США Дональд Трамп стал первым и единственным в истории главой американского государства, которому импичмент объявляли два раза.

Также импичмент применялся несколько раз к чиновникам более низкого уровня и судьям (за всю историю Палата представителей выдвигала обвинения в отношении 11 судей, из них 7 были отрешены Сенатом).

В США импичмент может выноситься законодательными собраниями штатов должностным лицам этих штатов (например, в 2009 году был отрешён от должности губернатор штата Иллинойс Род Благоевич по обвинению во взяточничестве).

Филиппины

Импичмент на Филиппинах следует процедурам, похожим на процедуру в Соединённых Штатах Америки.

Согласно разделам 2 и 3 статьи 11 Конституции Филиппин, Палата представителей Филиппин имеет исключительное право инициировать все случаи импичмента против президента, вице-президента, членов Верховного суда, членов Конституционных комиссий и омбудсмена. Когда треть её членов одобрила статьи импичмента, они затем передаются в Сенат Филиппин.

Возможен и нужен ли в Швейцарии импичмент?

За всю 170-летнюю историю существования правительства Швейцарии, Федерального совета, члены кабинета министров только два раза подавали в отставку в связи с возникновением сложных и неоднозначных, в том числе и юридической точки зрения, ситуаций.

В 1989 году покинула правительство Элизабет Копп (Elisabeth Kopp). Её обвинили в разглашении служебной тайны, но отставка была добровольной.

А в мае 1962 года, перенеся инсульт и утратив способность говорить и писать, объявил  об отставке устами своих родных и близких министр финансов Жан Бургнехт (Jean Bourgknecht, 1902-1964Внешняя ссылка).

Чтобы в будущем каким-то образом находить выход из таких форс-мажорных обстоятельств, в 2009 году парламент Швейцарии принял законодательное положение относительно долгосрочной неспособности члена правительства исполнять свои обязанности на случай если, к примеру, у президента или министра возникнут критические проблемы со здоровьем и вообще с дееспособностью.

Избежать злоупотребления импичментом в политических целях

Однако вопрос, что делать с народным избранником, который совершенно здоров и дееспособен, но «не оправдал высокого доверия» либо и вовсе нарушил закон, всё ещё остается в Швейцарии без ответа.

«Идея закрепить в Конституции положение о порядке отрешения министра от должности содержит в себе риск политических злоупотреблений. Импичмент могут начать использовать влиятельные группы или лица в своих корыстных политических целях. Поэтому-то на федеральном уровне у нас есть только процедура отставки в результате длительной связанной с состоянием здоровья, неспособностью политика выполнять свою работу», – говорит Паскаль Маон (Pascal Mahon), профессор конституционного права Университета города Невшатель, Швейцария.

По его словам отрешение от должности есть процесс деликатный, следует избегать его превращения в политическое судилище.

«Если вдруг для отрешения от должности министра, который, как кому-то показалось, больше не находится в гармонии со своими коллегами по правительству, будет достаточно простого парламентского большинства, то тогда такое положение войдёт в жёсткое противоречие с принципами швейцарской политической системы, в рамках которой органы исполнительной власти имеют довольно-таки значительную степень политической автономии».

Импичмент «снизу», или глас народный

Итак, на федеральном уровне в Швейцарии импичмента не существует.

Однако мало кто знает, что на уровне субъектов федерации, по крайней мере, в некоторых из них, а точнее, в шести, вполне существуют инструменты и процедуры, позволяющие отстранить от должности политиков (министров и депутатов). 

 Эти процедуры можно разделить на два вида:

• отрешение от должности решением народа и
• отрешение в результате решения, принятого кантональными органами власти.

В первом случае речь идет о процедуре, введённой с оглядкой на опыт США, в рамках которой у граждан есть возможность выступить с народной законодательной инициативой с предложением о переизбрании парламента или правительства в целом. Если граждане на референдуме поддерживают такое предложение, то тогда правительство распускается, а затем следуют новые выборы.

«Это и есть самая настоящая народная демократия. В её рамках нет никакой необходимости обосновывать причины, по которым власть должна уйти в отставку, просто потому, что такое требование не есть форма какого-то наказания или каких-то санкций, это чисто политическая процедура, манифестация тезиса о том, что вся власть исходит от народа, а этот тезис обжалованию не подлежит», – подчеркивает Паскаль Маон.

«Народный импичмент» в Швейцарии произошёл только один раз в 1862 году, когда граждане кантона Аргау на всенародном референдуме потребовали и добились отставки кантонального парламента, принявшего решение предоставить права швейцарского гражданства проживавшим в кантоне евреям.

Импичмент «сверху», или административные санкции

Есть и еще один вид импичмента: так называемый административный.

Он действует в четырех кантонах — в Невшателе, Тичино, Граубюндене и Нидвальдене.

Его цель состоит в удалении от властных рычагов конкретного человека, доказавшего свою профнепригодность, но не всего руководства в целом. Такое решение может быть обжаловано в суде, и именно к такому методу в настоящее время присматриваются в Женеве, кантоне, уже несколько месяцев увязающем в так называемом «деле Пьера Моде».

По словам Паскаля Маона, «в отсутствие официальной процедуры импичмента все дела такого рода неизбежно оказываются в прессе. СМИ вместе с политиками начинают давить, стремясь подтолкнуть главного героя к добровольному уходу. А вот существуй процедура импичмента — и достаточно было бы начать её для того, чтобы уже заметно сгладить волны. Обвиняемое политические лицо было бы без лишнего шума отстранено от исполнения своих должностных обязанностей, а это позволило бы спокойно дожидаться решения суда».

В Швейцарии на федеральном уровне парламентарии уже два раза предлагали ввести процедуру импичмента: в 1998 году предлагалось предусмотреть возможность отстранения от должности министра федерального кабинета «снизу», в соответствии с волей народа, а в 2010 году обсуждалась возможность отстранять выборных чиновников и политиков на основании административного решения. И обе эти парламентские инициативы были значительным большинством голосов отклонены обеими палатами парламента.

Источники: по материалам Википедии, swissinfo