Автор: Стивен Пайфер, American Diplomacy

В течение примерно 20 лет после восстановления независимости в 1991 году Украина колебалась в отношении того, как далеко зайти в отношениях с НАТО. 

Ситуация изменилась после незаконного захвата Россией Крыма и участия в боевых действиях на Донбассе в 2014 году. 

Лидеры и народ Украины все чаще стали рассматривать альянс как лучший ответ на потребности своей страны в области безопасности.

Все большее число союзников по НАТО поддерживают членство Украины как важное для безопасности Европы и готовы пригласить Киев к вступлению. 

Однако другие союзники не хотят идти на этот шаг сейчас, особенно в условиях, когда Украина продолжает войну с Россией.

Разногласия в НАТО по этому вопросу вырвались наружу в преддверии саммита альянса в июле 2023 года в Вильнюсе. 

Союзники, похоже, полны решимости избежать повторения на саммите в Вашингтоне в июле 2024 года. На этом саммите путь Украины к членству был охарактеризован как «необратимый», а решения НАТО были сосредоточены на предоставлении Киеву военных средств для защиты от продолжающихся нападений России. «Когда» Украина вступит в ЕС, остается вопросом будущего.

Как далеко с НАТО?

В первые годы своей независимости Киев стремился наладить отношения с Западом, чтобы уравновесить часто властного российского соседа. 

В январе 1994 года Украина стала одной из первых стран бывшего Советского Союза и Варшавского договора, присоединившихся к программе НАТО «Партнерство ради мира», целью которой было развитие политического и военного сотрудничества между НАТО и странами к востоку от нее.

Когда в НАТО началось обсуждение возможного расширения, Киев видел, что страны на его западной границе — Польша и Венгрия — стремятся к членству, но не был уверен, как далеко зайти в своих отношениях с альянсом. 

Дипломатия США помогла ответить на этот вопрос, предположив, что по мере расширения НАТО и развития отношений между НАТО и Россией она также развивает партнерство с Украиной. 

В 1997 году НАТО и Украина установили особые партнерские отношения для содействия регулярным консультациям и сотрудничеству.

В начале 2002 года Украина объявила о своем намерении вступить в ЕС. 

В Киеве, по-видимому, заметили тенденцию к потеплению в отношениях между НАТО и Россией и решили, что это заявление не спровоцирует Москву. 

В данном случае Украина не проводила реформ — политических, экономических и военных, — которых НАТО ожидала от претендентов на членство. Это была несерьезная заявка.

Когда Виктор Ющенко стал президентом в 2005 году, он сформулировал цель сближения с НАТО. 

В январе 2008 года он обратился к НАТО с просьбой предоставить Украине план действий по членству (ПДЧ), когда лидеры альянса провели саммит в Бухаресте в апреле. 

На тот момент Украина, возможно, добилась такого же прогресса в выполнении норм НАТО, как и некоторые другие страны, получившие MAP. 

Однако союзники так и не смогли прийти к консенсусу. 

В коммюнике саммита говорится, что Украина «станет» членом, но не предлагается Киеву за это ПДЧ.

В 2010 году Виктор Янукович, избранный четвертым президентом Украины, стремился улучшить отношения с Россией и ясно дал понять, что не заинтересован в сближении Украины с НАТО. 

Его правительство выступало за «внеблоковую» политику, запрещающую членство в любом военном альянсе, что Рада (парламент) Украины официально закрепила в законе. 

Украинское общественное мнение в то время не проявляло особого интереса к членству в альянсе.

После революции на Майдане в феврале 2014 года Янукович бежал из Украины, когда российские войска двинулись на захват Крыма.

В марте того же года Россия аннексировала Крым. 

Месяц спустя российские силы безопасности и военные усилили боевые действия на Донбассе на востоке Украины. 

К концу 2014 года Петр Порошенко, избранный президентом в мае, и его парламентская фракция выступала за членство в НАТО. 

Рада подавляющим большинством голосов проголосовала за отмену «внеблокового» закона. 

В начале 2019 года, когда российские войска продолжали оккупировать Крым и часть Донбасса, Рада внесла поправки в конституцию, чтобы сделать членство в Европейском союзе и НАТО стратегической целью.

Владимир Зеленский стал президентом в мае 2019 года и подтвердил стратегические цели членства в ЕС и НАТО.

В 2020 году он запросил ПДПЧ, а после российского вторжения в 2022 году настаивал на ускоренном поступлении. 

Опросы общественного мнения подтвердили, что стремление правительства к членству в НАТО пользуется поддержкой подавляющего большинства украинцев. 

Один опрос показал, что общественное одобрение вступления в НАТО выросло до 89% в мае 2023 года.

Помимо вопроса членства, члены НАТО и сам альянс начали оказывать значительную финансовую и военную помощь Украине после вторжения России в 2022 году. 

Начинали с переносных противотанковых и зенитных орудий. 

К 2024 году союзники отправляли Украине тяжелую артиллерию, передовые системы ПВО, современные основные боевые танки и другую бронетехнику, а также ракеты, которые могли поражать цели на расстоянии до 300 километров.

Вильнюсский саммит и вопрос статьи 5

В преддверии саммита НАТО в Вильнюсе в июле 2023 года ряд союзников, включая Польшу, страны Балтии и Северной Европы, Францию и Великобританию, предложили пригласить Украину к вступлению. 

Однако другие союзники, в первую очередь Соединенные Штаты и Германия, не были готовы согласиться на получение приглашения. 

Внутренний раскол альянса по этому вопросу вырвался наружу накануне встречи, и Зеленский выразил недовольство тем, что приглашения не будет.

В коммюнике саммита в Вильнюсе было подтверждено будущее Украины в НАТО и заявлено, что страна преодолела необходимость в ПДЧ. 

В формулировке добавлено, что [лидеры НАТО] «будут в состоянии направить приглашение Украине присоединиться к альянсу, когда союзники согласятся и условия будут выполнены» — формулировка, которая вызвала мало радости в Киеве. 

Параллельно лидеры G7 объявили, что они будут вести переговоры о двусторонних обязательствах в области безопасности, чтобы гарантировать, что у Киева есть силы, способные защитить страну в ближайшей перспективе и сдержать новое нападение России в будущем. Они пригласили страны, не входящие в G7, также вести переговоры о таких соглашениях.

Сегодня Украина отвечает многим требованиям для членства в альянсе, хотя ей еще многое предстоит сделать, например, в сферах реформирования служб безопасности, антикоррупционных мер и снижения влияния олигархов страны. Эти вопросы сейчас рассматриваются в Совете Украина–НАТО, созданном в Вильнюсе. Украина показала, что она будет не просто «потребителем» безопасности НАТО; Она может предложить альянсу закаленную в боях армию.

Однако более широкий вопрос о членстве связан со статьей 5 Договора НАТО, в которой говорится, что нападение на одного будет считаться нападением на всех. Готовы ли члены альянса взять на себя обязательство вступить в войну против России от имени Украины? 

Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг отметил, что вступление Украины в НАТО является вопросом после нынешней войны с Россией. 

Это, вероятно, отражает его мнение о том, что никакой консенсус альянса по приглашению Украины к вступлению не окажется возможным, пока она находится в состоянии войны. 

Членство Украины в этих обстоятельствах поставило бы союзников перед вопросом статьи 5 о вступлении в войну против России их собственными вооруженными силами. Это было бы трудным решением в 32 столицах стран НАТО.

Вступление в альянс мирной Украины предложило бы совершенно иную и более простую динамику. В этом случае Кремль столкнется с трудным решением, вступать ли снова в войну с Украиной, на этот раз членом НАТО. Наиболее вероятный исход: Москву можно было бы сдержать, так же, как ее сдерживали от агрессии против любого члена НАТО на протяжении 75 лет.

Вашингтонский саммит

Задолго до саммита в Вашингтоне официальные лица США подчеркнули союзникам и Киеву необходимость избежать повторения открытого раскола, продемонстрированного перед саммитом в Вильнюсе, и дали понять, что Соединенные Штаты не согласятся направить Украине приглашение о членстве на саммите. Они не проявили особого интереса к другим идеям, в том числе к той, которую предложили отставные американские дипломаты и военные офицеры о том, чтобы саммит начал переговоры о вступлении с Киевом, а приглашение будет направлено позже.

Официальные лица США и НАТО говорили о создании «моста к членству» для Украины, и эта идея была включена в коммюнике саммита и отдельное заявление Совета Украина-НАТО, опубликованное после встречи лидеров стран НАТО с Зеленским.

В документах также описывается путь Украины к членству как «необратимый» в попытке сделать путь Украины в НАТО более определенным — вопросвремени, а не о том, будет ли это сделано.

Вместо членства в Вашингтонском саммите Украина сосредоточилась на удовлетворении военных потребностей Киева в ближайшей перспективе.

Союзники объявили о предоставлении одной батареи SAMP-T и четырех батарей ПВО Patriot, о скором прибытии F-16 и намерении предоставить «минимум» 40 миллиардов евро (43 миллиарда долларов) в течение следующего года для поддержания помощи Украине в области безопасности. В коммюнике саммита было отмечено создание совместного центра НАТО-Украина по анализу, подготовке и обучению в Польше и назначение старшего представителя НАТО, который будет базироваться в Киеве. 

Страны НАТО также учредили программу НАТО по оказанию помощи Украине в области безопасности и учебной подготовки, которая возьмет на себя часть функций координации помощи союзникам Украине, которую ранее выполняла организованная США Контактная группа по обороне Украины.

К 11 июля, в последний день саммита в Вашингтоне, Украина заключила двусторонние соглашения о безопасности с 23 странами и Европейским союзом в рамках процесса, начатого G7 в 2023 году. 

Соглашения в целом обязывают страны помогать Украине развивать более сильный оборонный потенциал и предпринимать действия в поддержку Украины в текущем или будущем конфликте с Россией, а также рассматриваются как часть «моста» к членству Украины в НАТО.

Взгляд в будущее

Соединенные Штаты уже давно определили стабильную и безопасную Европу как жизненно важный национальный интерес. 

Европейские члены НАТО, конечно, разделяют этот интерес.

Ряд союзников пришли к выводу, что членство Украины имеет решающее значение для стабильной и безопасной Европы, рассчитывая, что Европа будет нестабильной и менее безопасной, если Россия будет одерживать верх над Украиной, если война будет затягиваться бесконечно или если между ними будет достигнут напряженный, неустойчивый и хрупкий мир.

Несмотря на то, что после российского вторжения 2022 года НАТО и Запад добились многого в усилиях НАТО и Запада по поддержке Украины и ее сближению с альянсом,украинцы по-прежнему разочарованы. Они рассматривают свою борьбу против России не только как войну в защиту Украины, но и как защиту Европы. Украинцы также разочарованы тем, что некоторые виды западного оружия поставляются с оговорками, то есть они не могут быть использованы для нанесения ударов по целям в России. Снятие этих ограничений было одним из первых в списке пожеланий Зеленского в Вашингтоне, но ему это не удалось, по крайней мере, в том, что касается оружия, предоставленного США.

Двусторонние соглашения о безопасности обязывают Киев оказывать важную помощь в плане финансирования, обучения, вооружения и боеприпасов. Однако ни одно двустороннее соглашение не обязывает ту или иную страну направлять свои вооруженные силы для защиты Украины. Украина остается вне каких-либо союзнических структур, и одна только Украина может стать для Москвы искушением вернуться к конфликту в будущем.

Неопределенность в вопросе «когда» Украина станет членом ЕС (даже если оставить в стороне вопрос о возможном возвращении Дональда Трампа в Белый дом в 2025 году). Хотя не исключено, что Киев может получить приглашение даже в условиях продолжающейся войны с Россией, это представляется крайне маловероятным.

Некоторые высказывают предположение о том, что статья 5 может быть изменена, например, чтобы она распространялась только на ту часть Украины, которая находится под контролем Украины. 

Тем не менее, любое такое размывание статьи 5 было бы ошибкой и вызвало бы обеспокоенность среди союзников на восточном фланге НАТО.

В интересах всех членов НАТО, включая Украину в будущем, чтобы статья 5 была как можно более жесткой и распространялась на всю территорию членов альянса. Это делает его более сильным и четким сдерживающим фактором.

Продолжая отстаивать свое право на членство, Украина должна усердно сотрудничать с Советом Украина–НАТО для проведения реформ, необходимых для приведения страны в полное соответствие со стандартами и нормами НАТО. Киев должен стремиться к тому, чтобы быть в таком положении, чтобы, когда откроется окно возможностей для вступления, он был полностью готов к вступлению. 

Однако когда это произойдет, остается неясным.

Стивен Пайфер связан с Стэнфордским центром международной безопасности и сотрудничества и Институтом Брукингса. 

Будучи отставным сотрудником дипломатической службы, он более 25 лет проработал в Государственном департаменте на должностях заместителя помощника госсекретаря по России и Украине, посла в Украине, а также специального помощника президента и старшего директора по России, Украине и Евразии в Совете национальной безопасности. 

Он также работал в посольствах США в Варшаве, Москве и Лондоне.