Война в Украине и международный правопорядок. Испытание на прочность

Война в Украине и международный правопорядок. Испытание на прочность

Как вторжение России в Украину подвергло испытанию международный правопорядок

Примечание редактора. Данное эссе является адаптированной версией основного доклада, представленного на девятой ежегодной лекции судьи Стивена Брейера по международному праву 30 марта 2023 года в Школе передовых международных исследований Университета Джона Хопкинса (SAIS).

Вспомните, что было чуть больше года назад. 24 февраля 2022 года президент России Владимир Путин начал крупнейшую наземную войну в Европе со времен окончания Второй мировой войны.

В то время ситуация выглядела мрачной.

Многие считали, что у Украины мало шансов выстоять перед лицом полномасштабного нападения ее гораздо более крупного и лучше вооруженного соседа.

Вооруженные силы России намного превосходили украинские.

Россия на тот момент имела:

  • почти в 5 раз больше военнослужащих, состоящих на действительной службе,
  • почти в 5 раз больше БТР,
  • в 10 раз больше самолетов.

В целом, Россия ежегодно тратила на свои вооруженные силы примерно в десять раз больше средств.

Возможно, самое главное, Россия обладала самым большим ядерным арсеналом на планете, и было ясно, что ни одно государство, даже Соединенные Штаты, не было готово вступить с ней в открытую войну.

В довершение всего, Россия занимала одно из пяти постоянных мест в Совете Безопасности ООН, что давало ей право вето на любые правоприменительные действия, которые могла предпринять ООН.

Если и был когда-то случай, когда право капитулировало перед властью, то это был как раз тот случай.

Действительно, когда началась война, казалось, что мы являемся свидетелями конца современного глобального правового порядка.

И все же худшее не сбылось.

Накануне войны Путин предсказал, что его “Специальная военная операция” займет считанные дни, и вот прошло более года, а украинское правительство сохраняет контроль над подавляющим большинством территории страны.

Многие успехи, достигнутые Россией в начале войны, были сведены на нет.

А международная система оказалась несовершенной, но надежной.

Сегодня я рассмотрю, чему война научила нас в отношении сильных и слабых сторон международного правового порядка.

ЧТО ПОСТАВЛЕНО НА КАРТУ: ЗАПРЕТ НА ВОЙНУ


Когда Россия начала агрессивную войну против Украины, она нарушила запрет на применение силы, закрепленный в статье 2(4) Устава ООН.

Мы со Скоттом Шапиро в нашей книге “Интернационалисты” (“Интернационалисты: Как радикальный план по объявлению войны вне закона переделал мир”) утверждали, что этот принцип является основополагающим международно-правовым принципом современной эпохи.

Война, утверждали мы, раньше была совершенно законной и легитимной.

Действительно, война была ключевым способом, с помощью которого государства разрешали свои споры друг с другом. Международное право не только не запрещало войну, но и полагалось на войну для обеспечения соблюдения своих правил.

Ситуация изменилась после подписания в 1928 году пакта Келлога-Бриана, который впервые объявил войну вне закона и положил начало целому ряду правовых преобразований.

Эти преобразования были закреплены в Уставе ООН по окончании Второй мировой войны в 1945 году.

Запрет на применение силы, закрепленный в статье 2(4) Устава, – это не просто один из правовых принципов. Это ключевой правовой принцип, на который опирается вся остальная система.

Когда Путин начал свою войну, он поставил под угрозу этот основополагающий принцип.

Но проверка правовой нормы (будь то внутренняя или международная) определяется не только тем, нарушена ли она. Она также определяется реакцией на нарушение.

Мы никогда не скажем, что, например, законы, запрещающие воровство, не имеют ценности, потому что воровство все равно имеет место. Мы бы указали на тот факт, что когда люди, совершившие кражу, пойманы, это влечет за собой правовые последствия. Эти последствия не только направлены на наказание виновного, но и призваны удержать других от совершения нарушений в будущем.

Таким образом, чтобы понять, остается ли закон эффективным, мы должны посмотреть не только на то, нарушила ли Россия право (что она, несомненно, сделала) но и на последствия, с которыми столкнулась Россия за эту незаконную войну.

Но сначала позвольте мне обратиться к возможному источнику скептицизма:

  • Можно резонно спросить, не был ли запрет на применение силы настолько размыт еще до того, как Россия начала свою войну в Украине, что превратился в фикцию?

Несомненно, для этого утверждения есть некоторые доказательства – не в последнюю очередь незаконное вторжение США в Ирак в 2003 году и применение силы в соответствии с противоречивой теорией самообороны “неспособных и нежелающих”.

Эти действия были глубоко разрушительными для международного правопорядка, и я не собираюсь обходить их стороной или сбрасывать со счетов.

В действительности, я последовательно критиковала их на протяжении всей своей карьеры.

Можно признать, что эти нарушения имели место. Тем не менее, будет ошибкой считать, что мир послевоенной эпохи значительно отличается от довоенной, когда война была совершенно законной и легитимной.

Тогда государства могли вступить в войну, чтобы разрешить любую жалобу или спор – и они это делали. Они могли заниматься завоеванием территорий, и это завоевание, как правило, беспрекословно принималось всеми другими государствами.

Действительно, с 1816 по 1928 год в среднем ежегодно завоевывалось около 250 000 квадратных километров территории.

Более того, “дипломатия канонерок” (когда государства принуждали к заключению договоров и других соглашений, которых они не желали) была обыденной частью повседневного ведения дел.

Дипломатия канонерок (англ. gunboat diplomacy) — военно-политический курс, при осуществлении которого используется демонстративная проекция силы с применением военно-морского флота.

Канонерки — небольшие корабли с серьёзным артиллерийским вооружением — широко применялись во флоте США в начале XIX века, сыграли свою роль в обороне Новоорлеанского порта от англичан в 1812 году.

Дипломатию канонерок применяли США в Китае при подавлении боксёрского восстания в начале XX века, в ходе которого контроль над китайскими реками осуществлялся американскими и английскими канонерками, а также в Латинской Америке.

По определению Уильяма Сафайра — «железный кулак угрозы силой в бархатной перчатке дипломатических отношений». Это выражение ныне связано с любой практикой использования военно-морских сил во внешнеполитических целях. В наше время появилось синонимичное выражение «дипломатия авианосцев» (англ. carrier diplomacy).

(Википедия)

Хотя мы можем указать на случаи, когда запрет на войну не соблюдался (а Соединенные Штаты за последние несколько десятилетий были как одним из самых больших защитников, так и одним из самых больших нарушителей) было бы ошибкой предполагать, что правовые принципы бессмысленны или неэффективны.

Современный правовой порядок основан на запрете на войну, даже если он не всегда соблюдается безукоризненно. 

РЕАКЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО СООБЩЕСТВА НА ВОЙНУ


Ранее я упомянула, что проверка правового принципа заключается не только в том, нарушается ли он, но и в том, какой ответ следует за этим нарушением.

И здесь мы увидели реакцию гораздо более энергичную, чем многие ожидали, когда началась эта [русско-украинская] война.

Обычно бездействующие международные правовые институты внезапно ожили в ответ на незаконное вторжение.

Здесь я подробно остановлюсь на четырех видах реакции международного сообщества:

  1. осуждение,
  2. изгнание,
  3. вооружение,
  4. ответственность.

Во-первых, международное право и международные институты были использованы для осуждения незаконной войны России.

С началом вторжения Совет Безопасности ООН попытался принять резолюцию, осуждающую российское вторжение и требующую вывода российских войск из Украины, но Россия наложила вето.

Хотя Россия смогла воспользоваться своим правом вето в Совете Безопасности, чтобы не допустить принятия каких-либо карательных мер, практически полная изоляция страны в организации была быстрой и основательной.

Вскоре после того, как Россия заблокировала резолюцию, Совет Безопасности активировал давно не действовавшую резолюцию “Единство в пользу мира”.

Эта резолюция, впервые принятая в 1950 году, предусматривает, что если Совет Безопасности из-за отсутствия единогласия среди постоянных членов не сможет выполнить свои обязанности по поддержанию международного мира и безопасности, Генеральная Ассамблея немедленно рассмотрит этот вопрос с целью выработки рекомендаций для членов Совета.

Когда Россия наложила вето на действия Совета Безопасности, резолюция “Единство в пользу мира” была использована для передачи вопроса на рассмотрение Генеральной Ассамблеи, которая подавляющим большинством голосов потребовала, чтобы Россия “немедленно, полностью и безоговорочно вывела все свои вооруженные силы с территории Украины в пределах ее международно признанных границ”.

Лишь жалкая горстка государств (Беларусь, Эритрея, Северная Корея и Сирия) проголосовали вместе с Россией против резолюции. Другие страны, которые, как надеялась Россия, поддержат именно ее (в первую очередь Китай) предпочли воздержаться.

Это большинство было поддержано в ходе нескольких дополнительных голосований, последнее из которых состоялось всего за несколько часов до того, как конфликт вступил в свой второй год:

  • 141 государство проголосовало за осуждение войны и требование к России “немедленно, полностью и безоговорочно” вывести все свои вооруженные силы с территории Украины. И только семь (включая саму Россию), проголосовали против.

Международный суд ООН (МУС) также сыграл свою роль в осуждении российского вторжения.

26 февраля, всего через два дня после начала вторжения, Украина подала заявление в Международный суд, начав разбирательство против России. В заявлении были взяты возмутительные и необоснованные утверждения Путина о том, что Украина совершает геноцид в своих восточных регионах, и обращены против него.

Россия, как участник Конвенции о геноциде, согласилась с тем, что Международный Суд является форумом, на котором могут быть разрешены спорные обвинения в геноциде.

В блестящем адвокатском акте Украина воспользовалась этим фактом и заявила, что утверждения Путина дают МС основания для юрисдикции по рассмотрению вопроса о том, действительно ли имел место геноцид.

Международный Суд немедленно назначил слушания по этому вопросу на 7 марта.

Затем Международный суд вынес решение против России, приказав ей немедленно прекратить войну.

Во-вторых, международное право было использовано для “изгнания” России.

Здесь я использую термин “изгнание” в особом смысле. Опираясь на свою работу с Шапиро, я имею в виду механизм обеспечения соблюдения международного права, когда государства исключают нарушившее закон государство (в данном случае Россию) из преимуществ международного сотрудничества, на которые оно в противном случае имело бы право.

Россия была исключена из ряда международных организаций, включая Совет Европы.

Но главной формой изгнания России с начала войны стала система беспрецедентных экономических санкций, которая является одной из самых масштабных в мире за пределами санкций, введенных по решению Совета Безопасности.

О том, насколько эффективными были эти санкции, я скажу чуть позже, а пока ключевым моментом является то, что ответные санкции были значительными и широкомасштабными.

В-третьих, осуждение и изгнание России сопровождалось еще одним важным событием – вооружением Украины.

Только Соединенные Штаты предоставили Украине помощь на сумму более 70 миллиардов долларов, в том числе 44 миллиарда долларов в виде военной помощи.

Роль права здесь менее очевидна, но она присутствует.

Право имеет легитимирующее значение – государства, поддерживающие Украину, действуют в поддержку государства, которое имеет право на законных основаниях (действует в правовом поле).

Это было важной частью политических дебатов в ряде ключевых стран (особенно в Германии), но это важно для готовности государств во всем мире поддержать Украину против попытки России незаконно её захватить.

Кроме того, важно, что предоставление оружия и другой поддержки государству, которое защищается от незаконной войны и соблюдает при этом международное гуманитарное право, является абсолютно законным.

Напротив, поддержка государства, которое (как Россия) ведет незаконную войну, является незаконной – поскольку это означает оказывать помощь и содействие такому государству в его международно-противоправных действиях.

В-четвертых, незаконная война была и будет предметом уголовного преследования и другой юридической ответственности.

28 февраля, всего через четыре дня после начала вторжения, прокурор Международного уголовного суда (МУС) Карим Хан объявил, что он просит разрешения начать расследование как можно скорее. Ни Россия, ни Украина не являются участниками Римского статута, по которому и был создан МУС и наделил его юрисдикцией.

Однако в 2013 году Украина юридически признала юрисдикцию суда в отношении предполагаемых преступлений, совершенных на ее территории.

2 марта Хан объявил, что он получил 39 обращений от государств и что он немедленно приступит к расследованию.

Никогда еще МУС не реагировал так быстро на начало конфликта.

В результате этого расследования недавно были предъявлены обвинения как Путину, так и Марии Алексеевне Львовой-Беловой, которая в настоящее время является уполномоченным при президенте Российской Федерации по правам ребенка.

Такой шаг является беспрецедентным для международного уголовного правосудия.

В дополнение к уголовной ответственности Генеральная Ассамблея ООН также одобрила создание механизма возмещения ущерба, и в настоящее время предпринимаются значительные усилия, чтобы обдумать, как компенсировать Украине ущерб, нанесенный Россией в ходе войны.

Все эти меры свидетельствуют о том, что Россию постигли реальные последствия нарушения запрета на войну.

И хотя этих ответных мер оказалось недостаточно для того, чтобы положить конец войне, они дали четкий сигнал о том, что нарушение запрета на войну по-прежнему является основой международной системы.

Это послание адресовано не только России. Оно адресовано и любому государству, рассматривающему возможность следовать по стопам России в будущем.

Я думаю, можно с уверенностью сказать, что жесткий ответ заставит государства, рассматривающие возможность подобного вторжения в будущем, пересмотреть свои первоначальные планы.

Словом, ответ на незаконную войну, развязанную государством, обладающим ядерным оружием и правом вето в Совете Безопасности, оказался гораздо более эффективным, чем кто-либо имел основания надеяться в самом начале.

УРОКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВОПОРЯДКА


В ходе войны мы также извлекли несколько важных уроков (некоторые из них обнадеживающие, другие более тревожные) относительно международного правового порядка.

Один из них заключается в том, что Генеральная Ассамблея ООН способна на большее, чем мы предполагали раньше.

С самого начала войны Совет Безопасности, как и следовало ожидать, оказался в затруднительном положении. Хотя Россия не могла предотвратить обсуждение резолюции, осуждающей войну как незаконную, она могла воспользоваться своим правом вето, чтобы предотвратить любой эффективный ответ Совета и, таким образом, казалось, ООН в целом.

Но затем произошло нечто неожиданное.

Как я уже упоминала ранее, члены Совета активизировали давно спящую резолюцию “Единство в пользу мира”.

Когда Россия наложила вето на резолюцию в Совете Безопасности, Генеральная Ассамблея выдвинула свою собственную резолюцию.

В результате 141-5 голосов было принято решение осудить войну.

С тех пор Генеральная Ассамблея еще пять раз проводила голосование по вопросам, касающимся Украины, – последнее из которых вновь завершилось голосованием 141 государства “за” и всего семи “против”.

Кроме того, в апреле 2022 года Генеральная Ассамблея приняла эпохальную резолюцию, известную как “инициатива вето”, которая предусматривает, что в случае наложения вето на какой-либо вопрос одним из постоянных членов Совета Безопасности, он автоматически передается на рассмотрение Генеральной Ассамблеи.

Это еще больше укрепляет роль Генеральной Ассамблеи как сдерживающего фактора для самых могущественных государств.

Существуют предложения, которые будут способствовать дальнейшему развитию этого прогресса.

Одно из таких предложений, за которое я выступала, заключается в том, чтобы Генеральная Ассамблея провела голосование, которое стало бы основой для создания Специального трибунала для рассмотрения дела о преступлении агрессии в Украине.

Это стало бы важным шагом вперед для глобального мира и безопасности – и важнейшим подтверждением запрета на войну.

Это также стало бы важным институциональным шагом вперед для Генеральной Ассамблеи, заполнив тот пробел, оставленный Советом Безопасности, которому право вето государства, нарушающего принципы Устава ООН, мешает защищать эти самые принципы, на которых и был основан Устав Организации Объединенных Наций.

На менее обнадеживающей ноте мы увидели, что санкции и другие изгоняющие санкции, хотя и были широко приняты, не оказали того должного воздействия, на которое первоначально рассчитывали.

Теперь очевидно, что они не привели к прекращению войны.

Экономика России получила первоначальный удар, но затем в значительной степени восстановилась. Сначала казалось, что главной проблемой было то, что мы с Шапиро назвали “слишком большой проблемой, чтобы её изгнать” – поскольку некоторые государства настолько важны для мировой экономики, что их нельзя просто так изгнать, не подвергая при этом риску экономику других государств.

В самом начале мы увидели это в нежелании некоторых европейских государств вводить жесткие санкции против российской нефти и газа.

Были и другие проблемы.

Россия наживалась на последствиях собственной войны, что привело к росту цен на нефть и газ. И было много государств, не участвующих в режиме санкций, которые были готовы компенсировать большую часть разницы за счет тех, кто участвует.

Многие страны, включая Индию, Китай и Турцию, увеличили объем торговли с Россией, даже несмотря на то, что Западная Европа и ряд союзных государств значительно сократили торговлю с Россией.

Соединенные Штаты, тем временем, не ввели вторичные санкции, которые бы наказывали эти государства за ведение бизнеса с Россией, отчасти из-за опасений того, как это отразится на мировой экономике.

Возможно, еще слишком рано делать выводы о силе или слабости санкций, особенно потому, что многие из них были разработаны специально для того, чтобы оказывать все большее воздействие именно со временем. Но я считаю необходимым признать, что они еще не оказали того должного эффекта, которого хотелось бы.

Я не думаю, что это должно заставить нас отказаться от санкций как инструмента принуждения, поскольку они являются главной альтернативой войне. Но нам необходимо более творчески подойти к вопросу о том, как ненасильственные последствия незаконных действий могут быть использованы для обеспечения соблюдения права, особенно в отношении государств, играющих важную роль в мировой экономике.

Самым сложным является то, что мы столкнулись с проблемой, которую можно назвать проблемой “двойных стандартов”.

Эта проблема возникла во многих контекстах после начала войны. Быстрая и широкомасштабная реакция на незаконную войну была встречена с некоторым покачиванием головы теми скептиками, кто знаком с незаконным применением силы, имевшим место в других странах мира – нередко под лозунгом “контртеррористической операции”.

Между тем, призывы к созданию Специального трибунала для рассмотрения преступления агрессии в Украине натолкнулись на вопросы о том, почему именно эта война заслуживает специального суда, в то время как за незаконную войну США в Ираке не были привлечены к ответственности.

А призывы к возмещению ущерба были встречены с некоторым недоверием со стороны тех, кто десятилетиями страдал от последствий войны, не имея никаких перспектив получить компенсацию за незаконно разрушенные дома и убитых членов семьи.

Соединенные Штаты оказались под пристальным вниманием на международной арене, встречая широко распространенный скептицизм во многих странах мира за то, что некоторые считают их новообретенным энтузиазмом в отношении запрета на войну и ответственности по международному уголовному праву.

Ведь когда началась война, Соединенные Штаты только недавно отменили беспрецедентные экономические санкции в отношении должностных лиц МУС в отместку за начало расследования возможных военных преступлений американских войск в Афганистане.

Многие смотрели с недоверием, когда американские политики стали петь дифирамбы этому самому суду и призывать к предъявлению обвинений Путину.

ПУТЬ ВПЕРЕД


И все же мы не должны отказываться от продвижения к более справедливому миру только потому, что некоторые из сторонников справедливости и подотчетности сами небезупречны. Вместо этого мы должны настаивать на обязательствах и институциональных реформах, которые укрепят подотчетность для всех в будущем.

Война в Украине выявила недостатки, которые существовали задолго до этой войны. Мы не должны ограничиваться указанием на то, что эти проблемы далеко не новы. Мы должны рассматривать нынешнее острое желание найти решения как возможность улучшить систему для всех.

В заключение я остановлюсь на трех возможностях:

Во-первых, появилась новая возможность укрепить и улучшить международное уголовное правосудие.

Расследование МУС, крупнейшее в его истории, способно уменьшить безнаказанность не только в этой войне, но и в войнах в будущем, поскольку оно придает импульс работе суда, который, в конце концов, был создан именно для того, чтобы создать механизм международной уголовно-правовой ответственности, который не зависел бы от прихотей Совета Безопасности.

Это сопровождается призывами к преследованию преступления агрессии, которое, в силу ограничений юрисдикции МУС, не может преследоваться судом.

Если эти усилия увенчаются успехом, это послужит сигналом к тому, что даже самые могущественные государства могут быть привлечены к ответственности.

Во-вторых, пришло новое признание того, что в отсутствие действий Совета Безопасности существуют весьма ограниченные инструменты для получения компенсаций за ущерб, нанесенный в ходе незаконных войн.

Мы должны сосредоточиться не только на поиске творческих решений проблем возмещения ущерба в этой войне, но и в процессе рассмотрения вопроса о том, как решать подобные проблемы в будущем.

Это может включать в себя обеспечение надежного возмещения ущерба в связи с судебными процессами в рамках международного уголовного правосудия, но также и постепенное развитие законодательства, позволяющего замораживать активы тех, кто нарушил международное право, и удерживать эти активы до выполнения международно-правовых обязательств по возмещению международно-правового ущерба.

Наконец (и это потенциально самое важное) сдвиг власти в сторону Генеральной Ассамблеи, который мы наблюдали в течение последнего года, является одним из тех институциональных сдвигов, которые, будучи сделанными, будет трудно обратить вспять.

В частности, активизация резолюции “Единство во имя мира” и принятие инициативы о вето, предусматривающей автоматическую передачу резолюций, на которые наложил вето постоянный член Совета Безопасности, на рассмотрение Генеральной Ассамблеи, усиливают роль Генеральной Ассамблеи, когда Совет Безопасности парализован.

Примечательно, что Соединенные Штаты поддержали инициативу о вето, которая в будущем будет применяться к резолюциям, на которые сами Соединенные Штаты наложили вето. Это расширение роли Генеральной Ассамблеи может оживить международный институт, который слишком часто оказывался недееспособным из-за перспективы наложения вето в Совете Безопасности.

Россия поставила под угрозу международный правопорядок, начав год назад войну.

Но вот что определяло и будет определять будущее международного правового порядка, так это то, каким образом страны будут РЕАГИРОВАТЬ на это нарушение.

Если эта реакция будет устойчивой и если война поможет подтолкнуть эти и другие нововведения, то возможно, что то, что начиналось как самая большая угроза международному правопорядку, может оказаться его спасением.

3 апреля 2023 г.

Автор: Уна А. Хатауэй, профессор международного права, Йельская юридическая школа (юридический факультет Йельского университета, расположенного в Нью-Хейвен, Коннектикут, США).

Источник: Brookings

Last Updated on 23.06.2023 by iskova