АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ СОТРУДНИЧЕСТВА США В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ С НЕСТАБИЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ

Над Министерством обороны США нависла темная туча.

После «стратегического провала» в Афганистане, американское оборонное ведомство пытается понять, как не повторить его. В частности, Агентство по сотрудничеству в области оборонной безопасности (ведущее агентство по консультированию, обучению и оснащению иностранных правительств) предприняло ряд ключевых шагов, чтобы не допустить повторения подобных ошибок.

Мои коллеги по агентству, ключевой задачей которого является наращивание военного потенциала иностранных партнеров, восприняли крах миссии в Афганистане особенно тяжело. После принятия в 2017 году Закона о бюджетных ассигнованиях на национальную оборону, агентство создало программы сертификации для своих сотрудников и ввело новые понятия, такие как «наращивание потенциала» и «весь спектр возможностей». Это дополнение к различным другим инициативам, таким как изменение методов планирования сотрудничества в сфере безопасности и требование оценки, мониторинга и анализа результатов.

Хотя эти инициативы появились задолго до недавних событий в Афганистане, они символизируют широкое признание проблемы, связанной с тем, как Соединенные Штаты оказывают военную помощь, и это признание получило печальное подтверждение на фоне краха афганских сил безопасности в августе 2021 года и неудач в восстановлении Ирака.

В течение многих лет Соединенные Штаты боролись с тем, как лучше строить иностранные вооруженные силы, то тут, то там добиваясь лишь небольших успехов, однако ничего существенного в долгосрочной перспективе им достичь так и не удалось.

Эти отмеченные трудности привели к тому, что Джахара Матисек назвал —

• «проблемой армии яйца Фаберже: дорогостоящей армии, … которую, однако, могут легко разбить повстанцы.»

Некоторые утверждают, что для решения этой проблемы Соединенные Штаты должны консолидировать и упростить сложные внутренние процессы, используемые для осуществления сотрудничества в области безопасности, а также дополнить программы наращиванием потенциала официальных оборонных институтов. Однако, по убеждению экспертов, результаты военной помощи только за счет ускорения процесса продажи иностранной военной продукции или улучшения оборонных институтов страны не улучшаются.

Многие прошлые статьи о сотрудничестве в сфере безопасности были посвящены мелким деталям того, как улучшить процесс, а не тому, является ли сотрудничество в сфере безопасности наилучшим средством для достижения целей национальной безопасности. Анализ сотрудничества в области безопасности имеет тенденцию фокусироваться на «тактическом» уровне сотрудничества в области безопасности и сосредотачиваться на том, как быстрее доставить оборудование в страны, или какие другие дополнения или стимулы должны добавить Соединенные Штаты, чтобы это сработало.

Моя же аргументация сосредоточена на стратегическом использовании сотрудничества в сфере безопасности для достижения более широких американских интересов в нестабильных государствах.

Под нестабильными государствами я подразумеваю те страны, которые имеют дело с:

• «обширной коррупцией и преступным поведением, неспособностью собирать налоги или иным образом опираться на поддержку граждан, масштабным вынужденным перемещением насе
  

  ---

  ления, резким экономическим спадом, групповым неравенством, институционализированным преследованием или дискриминацией, серьезным демографическим давлением, утечкой мозгов и экологическим упадком».

Вместо того, чтобы быть ключевым инструментом внешней политики, Соединенные Штаты должны тщательно продумать последствия расширения сотрудничества в сфере безопасности в нестабильных государствах.

• Во-первых, страна-партнер, скорее всего, будет не в состоянии поддерживать свой новый военный потенциал.
• Во-вторых, военная помощь, скорее всего, приведет к росту политической нестабильности, коррупции, нарушениям прав человека и политическому угнетению.

Это происходит потому, что в своей основе подход США к сотрудничеству в области безопасности противоречив и анахроничен. Он основан на ошибочных предположениях об условиях в странах-партнерах, часто предназначен для победы над врагом, которого у страны-партнера нет, и уходит корнями в американские модели оборонных институтов, которых в стране-партнере просто не существует.

Даже в эпоху соперничества великих держав неясно, служит ли вообще интересам США отправка миллионов долларов на оборонные товары и обучение в нестабильных государствах под видом «региональной стабильности», главной целью которых является не допустить туда Россию и Китай.

В определение сотрудничества в области безопасности заложены явные цели по «наращиванию потенциала», что часто означает обеспечение того, чтобы иностранные государства могли использовать, обслуживать и поддерживать оборудование, которое Соединенные Штаты передали им либо в виде безвозмездной помощи, либо в форме иностранных военных продаж.

Учитывая внутреннюю нестабильность нестабильных государств, большинство военных возможностей, которые США стремятся укрепить, предназначены для:

• целей внутренней обороны;
• борьбы с повстанцами;
• борьбы с терроризмом.

Набор программ, используемых для передачи обучения и оборудования, называется «наращивание потенциала партнера» или «программы обучения и оснащения». Часто получателями этих программ являются государства, которые не могут или не хотят предоставлять базовые услуги своему населению или контролировать свою территорию, поскольку у правительства нет ни ресурсов, ни власти, ни доверия многих граждан. Де-юре государство как бы существует, но де-факто его все равно нет.

Идея передачи самого современного американского оборудования на миллионы долларов стране, которая не может обеспечить население самыми базовыми услугами, кажется нелогичной. Каким образом страна-получатель собирается его содержать?

Несмотря на то, что вопрос о поддержке важен, давайте обойдем его стороной и сосредоточимся на том, что происходит после поставки оборудования и завершения обучения. Возможно, существуют анекдотические свидетельства того, как программы сотрудничества в области безопасности были «успешными» в наращивании военного потенциала, но многочисленные комментарии и исследования утверждают, что результаты этого вновь обретенного потенциала были менее чем идеальными.

Согласно этим исследованиям, рост сотрудничества в области безопасности и помощи в области безопасности коррелирует с увеличением числа военных переворотов, политического угнетения, нарушений прав человека и других форм политической нестабильности.

Например, исследование, проведенное в 2020 году, в котором анализировались постконфликтные страны в период с 1956 по 2012 год, показало статистически значимое увеличение случаев пыток, внесудебных убийств, исчезновений, политических заключений и казней, а также случаев геноцида среди получателей военной помощи.

Второе исследование, в котором анализировалась помощь США в области безопасности 150 странам, показало аналогичный результат: увеличение военной помощи (сотрудничество в области безопасности) коррелирует с худшими показателями в области прав человека.

Оба эти исследования включают годы, когда программы сотрудничества США в области безопасности были связаны с условиями поправки Лихи, касающимися прав человека, которые запрещали отправку военного оборудования в подразделения, включенные в список нарушителей прав человека, и проверку каждого такого получателя помощи.

Несмотря на это, результаты данных исследований не должны вызывать удивления. Нестабильные государства, в которых лидеры не имеют ресурсов для обеспечения базовых услуг для своего населения, часто прибегают к хорошо обеспеченным (благодаря военной помощи) вооруженным силам для подавления волнений среди населения и преследования политических оппонентов.

Политические лидеры в нестабильных государствах часто используют полученный военный потенциал для укрепления собственной власти. Более того, если политические лидеры могут зависеть от внешнего донора, такого как США, в обеспечении своих вооруженных сил ресурсами, не опираясь на налоги и другие внутренние ресурсы, это еще больше разрушает связь между правительством и его гражданами.

Независимо от всех этих результатов, основной целью сотрудничества в области безопасности является

• «создание потенциала у страны-партнера в соответствии с оборонными целями [США]».

Хотя в Стратегии национальной обороны изложены многочисленные оборонные цели, в регионах с нестабильными государствами эти цели часто включают:

• содействие региональной стабильности;
• борьбу с повстанцами;
• борьбу с терроризмом;
• и даже охрану правопорядка (борьба с торговлей людьми и наркотиками).

Таким образом, целью создания военного потенциала в слабых и несостоятельных государствах является в основном обеспечение внутренней безопасности этого государства. Однако сами американские вооруженные силы, по закону и традиции, не предназначены для выполнения функций обеспечения внутренней безопасности.

Когда Соединенные Штаты участвовали в создании иностранных вооруженных сил, это, как правило, отражало американский способ ведения войны, в центре которого стояло использование своей экономической мощи и технологического преимущества для получения тактического преимущества на поле боя. От доктрины до оборонных институтов и систем логистики, все Министерство обороны построено на американском способе ведения войны.

Фактически, для американских войск противоповстанческие действия вплоть до конца 2000-х годов были подмножеством тотальной войны. В рамках программ по наращиванию потенциала партнеров, особенно тех, которые находятся в ведении Министерства обороны США, подход к сотрудничеству в области безопасности заключается в том, чтобы зеркально отразить американские способы ведения войны, доктрины, системы логистики и обучения, попросив американских военнослужащих и институты помочь в наращивании потенциала оборонных институтов.

В частности, в Афганистане Министерство обороны стремилось создать вооруженные силы, «которые были бы созданы по образцу централизованных командных структур и сложной бюрократии Министерства обороны», вместо того, чтобы создавать вооруженные силы для борьбы с конкретной угрозой (угрозами), с которой сталкивается Афганистан, основанные на оборонных институтах, которые Афганистан мог бы поддерживать. Американские исполнители опирались на то, что они знали, что привело к тому, что афганские силы оказались не в состоянии функционировать без американской поддержки в оперативном и логистическом плане. В конечном итоге, как только США вывели войска, афганские силы быстро пали.

Американские специалисты по безопасности, специализирующиеся на укреплении институционального потенциала, указывают на Афганистан как пример несерьезного отношения к укреплению его институционального потенциала, тем самым, похоронив все планы по укреплению афганских вооруженных сил. Однако, это вовсе не означает провал всего сотрудничества в области безопасности.

Конгресс прислушался и потребовал часто применять программы сотрудничества в области безопасности для укрепления институционального потенциала, который, как утверждают его сторонники, может помочь также в деле предотвращения нарушений прав человека, в основном через  просветительскую работу, обмен отраслевыми экспертами и военными советниками.

Однако, как считают многие в Министерстве обороны США, наращивание институционального потенциала не является панацеей от проблем сотрудничества в области безопасности. Программы наращивания институционального потенциала все еще сосредоточены на технических аспектах институтов или дают поверхностное образование по таким вопросам, как нормы права вооруженных конфликтов. Такие программы, однако, не учитывают политику, как власть внутри государств зарождается, развивается и меняется, чтобы внедрять все эти новые практики. Чтобы внести ясность, я не утверждаю категорично, что специалисты по планированию сотрудничества в области безопасности вообще не учитывают политику.

На самом деле, американское законодательство требует от Министерства обороны США «совместно рассматривать политические, социальные, экономические, дипломатические и исторические факторы, если таковые имеются, иностранного государства, которые могут повлиять на эффективность программы». Однако оценка этих факторов часто бывает поверхностной и концентрируется на политике формальных институтов, упуская из виду важность неформальных институтов и то, как на самом деле осуществляется власть и авторитет в нестабильных государствах.

Для того чтобы понять глубинную политику нестабильных государств, очень важно иметь представление о том, что такое государство.

Известный социолог Макс Вебер определил государство как «человеческое сообщество, которое (успешно) претендует на монополию законного применения физической силы на данной территории». Ключевым для веберовской концепции государства является термин легитимное применение силы. Вебер утверждал, что даже государства, которые кажутся авторитарными, будут стремиться укоренить свои претензии на легитимность в одном из трех «чистых» типов власти:

• законной;
• традиционной;
• или харизматической.

Авторитет в американском государстве наиболее тесно связан с правовой легитимацией, что означает, что граждане США считают американское государство и правительство легитимными, поскольку власть лидера вытекает из писаных законов, процедур и правил.

Лидеры в нестабильных государствах часто пытаются легитимировать свое правление не с помощью правовых средств, а с помощью субкатегории традиционной власти — неопатримониальной системы. Лидеры неопатримониальных государств, хотя и имеют бюрократическую оболочку, также стремятся остаться у власти с помощью клиентелизма, или обмена товаров и услуг на политическую поддержку.

Неопатримониальные правительства также предпочитают держать государственные институты слабыми, формируя бюрократию, например, оборонные ведомства, из сторонников и поощряя конкуренцию между людьми, чтобы сохранить их разобщенность и, следовательно, не допустить угрозы их правлению.

Это позволяет ключевым военным лидерам быть зависимыми от правителя в плане источника их богатства, а также держать «национальные армии разделенными и раздираемыми фракциями».

Американская военная помощь особенно склонна способствовать коррупции, поскольку часто эта помощь составляет значительную часть оборонного бюджета. «Солдаты-призраки» (несуществующие военнослужащие, созданные коррумпированными чиновниками для получения зарплаты) в Ираке и Уганде — лишь два известных примера того, как легко военные учреждения могут быть вовлечены в коррупцию.

Клиентелизм не считается коррупцией, это просто способ управления в государствах, в которых центральное правительство конкурирует с местными субъектами за легитимность. Талибан понимал это и заключал сделки «с низовыми представителями постоянного афганского правительства через взятки или гарантии безопасности», с целью быстрого захвата контроля над различными регионами. 

При таком понимании государства, более глубокий взгляд на подход к наращиванию институционального потенциала все еще показывает провалы сотрудничества в области безопасности.

Согласно Агентству по сотрудничеству в области оборонной безопасности, инициативы по наращиванию институционального потенциала должны «определяться интересами и ценностями США», но в то же время избегать «проецирования или навязывания американских моделей, которые могут не соответствовать специфическому контексту союзника или партнера».

Наблюдатели могут указать на Украину как на пример успешного сотрудничества в области безопасности, когда Соединенные Штаты оказывают военную помощь, чтобы лишить Россию легкой победы, и пока это, похоже, работает. Наблюдатели не ожидали, что Украина так хорошо справится с Россией.

Однако это то исключение, которое только подтверждает правило.

По большинству показателей Украина не является глубоко неустойчивым государством.На самом деле, согласно индексу неустойчивых государств, где меньшее число означает меньшую неустойчивость, она занимала места от 86 до 117 из 179 стран. В настоящее время около 88 из 179 стран считаются более неустойчивыми, чем Украина.

По сравнению с такими странами, как Филиппины, Нигерия, Египет, Афганистан, Ирак и многие африканские страны, она [всегда] была относительно более стабильной.

Во-вторых, американские оборонные изделия и услуги применяются в борьбе Украины свнешней угрозой.

В-третьих, легитимность украинского правительства не ставится под сомнение. Причина того, что сотрудничество в сфере безопасности «работает», заключается в том, что украинские граждане видят, что правительство пытается обеспечить им защиту от российского вторжения: они видят соглашение, в котором они (украинцы) отдают свою кровь, а большую часть финансовых и прочих средств предоставляют Соединенные Штаты.

После войны Украина может выйти из нее с более сильной национальной идентичностью и, возможно, с менее коррумпированным правительством.

Кроме того, следуя пути, указанному Чарльзом Тилли, эффективное и результативное ведение войны способствует продвижению государств дальше по континууму правовой легитимности.

Проблема многих нестабильных государств, особенно в африканских странах, заключается в том, что их граждане считают более законными правителями различных субъектов, а не центральное правительство.

В свою очередь, часто правительства нестабильных государств рассматривают собственных граждан и группы как потенциальных политических соперников, а не как сообщества, которым нужно служить.

В отличие от Украины, некоторые нестабильные государства являются государствами только потому, что их таковыми считает международное общество, а не потому, что так считают их собственные граждане.

Сотрудничество в области безопасности в нестабильных странах является сложной проблемой, поскольку любой подход Соединенных Штатов неизбежно будет недостаточно хорош для достижения высоких целей, изложенных в Стратегии национальной безопасности.

Когда Соединенные Штаты помогают строить иностранные вооруженные силы, они не могут не использовать американскую модель, которая также предполагает объективный контроль военно-гражданских отношений, чего не делают неопатримониальные режимы.

Политические лидеры в нестабильных государствах с радостью примут любую военную подготовку и оборудование, которые готовы предоставить Соединенные Штаты, одновременно гарантируя, что они смогут удержаться у власти, используя различные формы патронажа и/или защиты от переворота.

Кроме того, китайская и российская военная и экономическая помощь находится в постоянной готовности, чтобы дополнить или даже вытеснить американскую помощь. Предложения увязать продолжение сотрудничества США в области безопасности с улучшением внутренних условий могут не сработать, поскольку нестабильные государства часто используют угрозу обращения к России или Китаю, чтобы добиться уступок.

• Американским политикам необходимо переосмыслить свой подход к сотрудничеству в области безопасности, сначала решив, является ли сдерживание России и Китая достаточным национальным интересом, чтобы оправдать оказание поддержки конкретным нестабильным государствам. 

• Несмотря на соперничество великих держав, интересам США, возможно, лучше всего послужит отказ от усилий по сотрудничеству в сфере безопасности в нестабильных государствах.

Аргументы в пользу улучшение процесса продажи оружия и военной техники за рубеж или стимулирование поведения страны, в значительной степени будут неуместны и не приведут к улучшению результатов сотрудничества в сфере безопасности, по крайней мере, в сроки, установленные правительственными программами США.

Очень трудно создать устойчивый военный потенциал в нестабильных странах, правительствам которых не хватает ресурсов, как денежных, так и человеческих, и сделать это вопреки желаниям политических лидеров, которые могут рассматривать сохранение слабости институтов как способ остаться у власти.

Соединенные Штаты должны идти на сотрудничество в сфере безопасности, особенно если оно оплачивается из средств налогоплательщиков (поскольку не все программы являются таковыми, а некоторые финансируются самими иностранными правительствами) только в очень конкретных случаях, которые действительно служат национальным интересам.

Американские политики также должны быть готовы к тому, что наращивание военного потенциала в государствах, которые не могут обеспечить основные потребности своего населения или имеют недостаточно легитимные правительства, а именно: нарушения прав человека, коррупция и общая региональная нестабильность, может привести к негативным последствиям.

Когда Соединенные Штаты решают направить миллионы долларов налогоплательщиков в обеспечение безопасности нестабильного государства, они должны быть готовы взять на себя долгосрочные обязательства и применять все подходы к формальным и неформальным политическим структурам такого государства.

18 ИЮЛЯ 2022 ГОДА

Источник: War On The Rocks

Автор: БАРБАРА САЛЕРА 

Last Updated on 18.07.2022 by iskova