Автор, выдающийся посол США в отставке, подготовил в мае 2000 года следующий проект тематического документа под эгидой проекта Rand Corporation 2001.

Обобщив многочисленные рекомендации под десятью заголовками, его глубокий анализ проблем и потребностей внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов дает краткий набор руководящих принципов для следующего президента США и его администрации. 

Он слишком ясно указывает на необходимость существенного укрепления дипломатической службы. 

«Реформы необходимы для адаптации дипломатической системы, эффективной во время холодной войны, к совершенно иным новым условиям. Судя по всему, Госдепартамент не намерен проводить ряд крайне необходимых реформ. Крайне важно, чтобы следующая администрация энергично проводила модернизацию своей дипломатической инфраструктуры.

Следующий президент Соединенных Штатов, первый вступивший в должность в XXI веке, будет в большей степени зависеть от дипломатии, чем его предшественники. 

В эпоху глобализации у крупнейшей мировой державы и крупнейшей торговой державы нет другого выбора, кроме как принять участие. Вопрос не в том, будут ли Соединенные Штаты взаимодействовать с остальным миром, а в том, как они будут взаимодействовать. 

Международная повестка дня претерпела изменения после распада Советского Союза, и большинство новых вопросов требуют коллективных, а не односторонних действий. Эти изменения усилили важность коммуникации и убеждения между правительствами и народами.

Однако, как это ни парадоксально, Соединенные Штаты с 1992 года систематически сокращают свои ассигнования на ведение международных отношений. 

Американская дипломатическая готовность была подорвана, и продолжающиеся сокращения бюджета, прогнозируемые как Конгрессом, так и исполнительной властью, еще больше истощат наши возможности. 

Новый президент должен уделить первостепенное внимание обращению вспять этого опасного сползания. 

В отсутствие заметной внешней угрозы, подобной той, которая существовала во время холодной войны, только устойчивое лидерство президента может обеспечить необходимую общественную поддержку и поддержку Конгресса.

Необходимы фундаментальные реформы, чтобы подготовить нашу дипломатическую систему к вызовам XXI века. 

Эти реформы были недавно конкретизированы и проанализированы в трех глубоких (и сопоставимых) исследованиях, подготовленных выдающимися американскими лидерами. Неспособность сопротивляющейся администрации и бюрократии выполнить эти важные рекомендации и уделить должное внимание дипломатии, по понятным причинам способствовала нежеланию Конгресса предоставить больше ресурсов. Конгресс редко выделяет больше, чем требуется исполнительной властью.

Составляющие национальной безопасности

Наша национальная безопасность, зависящая от динамизма американской экономики, опирается на три элемента федерального правительства: разведку, дипломатию и вооруженные силы. Их взаимосвязанные функции составляют систему, аналогичную сопряжению сухопутных, воздушных и морских компонентов вооруженных сил. 

Дипломатия – это профилактика, наша первая линия обороны. Если мы сможем использовать возможности и разрешить международные разногласия путем обсуждения и переговоров, нам не нужно рисковать жизнями наших военнослужащих, мужчин и женщин. Если дипломатия слаба или неэффективна, войска, возможно, придется вводить преждевременно.

Тем не менее, бюджет на международные отношения (дипломатию), «Счет 150», рассматривается Конгрессом как внутренние ассигнования, часть «дискреционных расходов». Ассигнования на нужды Государственного департамента, Министерства юстиции и Министерства торговли обсуждаются в одном законопроекте, так что дипломатия должна напрямую конкурировать за ресурсы с внутренними политическими группами малого бизнеса, переписи населения, судебной системы, правоохранительных органов, борьбы с наркотиками и так далее. Дипломатии не хватает внутренней аудитории. В отличие от этого, ассигнования на поддержку обороны и разведки, «Счет 050», вполне справедливо рассматриваются Конгрессом как национальная безопасность: они защищены от отвлечения за «брандмауэром» национальной безопасности.

Неудивительно, что в отсутствие такой угрозы жизни и смерти, которую представлял Советский Союз, и в отсутствие энергичного президентского руководства, ассигнования на ведение дипломатии резко сократились с 1992 года. В 1960-е годы счет международных отношений составлял около 4 процентов федерального бюджета. К началу 1990-х годов он снизился до 1,5 процента. В настоящее время резолюция Конгресса по бюджету, принятая в середине апреля 2000 года, установила ассигнования на 2001 финансовый год в размере 19,8 миллиарда долларов, что составляет всего 1 процент от предложенного федерального бюджета и на 3,5 миллиарда долларов меньше, чем общие ассигнования на эту функцию на 2000 финансовый год. С момента окончания холодной войны администрация, как и в этом году, постоянно запрашивала слишком мало для «Счета 150», а Конгресс постоянно еще больше сокращал эти и без того недостаточные запросы. Бюджет на внешнюю политику, выраженный в постоянных долларах, сегодня на 41 процент ниже уровня середины 1980-х годов.

Новая международная повестка дня Америки

Между тем, мир становится все более взаимозависимым, и дипломатия связана как с экономическими и социальными вопросами, в частности, с продвижением экспорта и поддержкой бизнеса, так и с национальной безопасностью. Финансовые рынки взаимосвязаны. Соединенные Штаты являются крупнейшей в мире торговой державой. Треть нашего экономического роста приходится на экспорт, за последние годы он создал миллион новых рабочих мест. Зарубежные рынки имеют решающее значение для американского сельского хозяйства.

Так что сейчас неподходящее время для снижения дипломатической готовности Америки. 

Американская внешняя политика сейчас кажется более сложной, менее управляемой, чем это было во времена холодной войны. Тогда советская угроза стала мерилом, по которому можно было соизмерять каждый вопрос. Будь то в Конго, на Кубе, в Центральной Америке, Афганистане, Вьетнаме, на Ближнем Востоке или в Анголе, мы знали, что нам нужно делать. Передовые американские технологии, а также американская военная и экономическая мощь были важны для решения этой задачи. Мы искали помощи союзников, но редко зависели от нее.

Как изменилась международная повестка дня Соединенных Штатов? На смену ядерному противостоянию времен холодной войны пришел новый перечень вопросов и проблем. К ним относятся:

• Распространение оружия массового уничтожения и систем его доставки
• Обеспечение соблюдения правил торговли (права интеллектуальной собственности, демпинг, нетарифные барьеры)
• Терроризм
• Международная преступность, особенно торговля наркотиками
• Региональные конфликты, часто этнические или религиозные, приводят к перемещению беженцев и, зачастую, к огромным кровопролитиям и человеческим страданиям
• Окружающая среда мира (рост населения, глобальное потепление, загрязнение, истощение природных ресурсов)
• Поддержание международной финансово-экономической стабильности
• Демократия и права человека, включая положение женщин и меньшинств
• Регулирование сотен видов международной деятельности в эпоху глобализации (частоты телекоммуникаций, управление воздушным движением, стандарты на продукты питания и лекарства, здравоохранение, иммиграция, налогообложение и т.д.)

Такие вопросы кажутся гораздо более сложными, чем решение использовать американскую экономическую и военную мощь для блокирования советской экспансии. 

Новые проблемы не могут быть решены одной страной, даже единственной мировой державой. Они требуют общения, создания коалиций заинтересованных правительств и организаций, совместной работы с другими сторонами для решения проблем, которые игнорируют национальные границы. Короче говоря, дипломатия. Другие страны склонны держаться в стороне, ожидая лидерства от сверхдержавы.

Выхолащивание дипломатической готовности США

Как отказ в ресурсах повлиял на способность Америки защищать свою национальную безопасность и продвигать свою расширенную международную повестку дня?

Глобальная держава должна поддерживать свои интересы за счет представительства практически во всех мировых столицах (хотя посольства в небольших странах должны состоять всего из нескольких человек). Неизвестно, когда голосование в Организации Объединенных Наций может оказаться решающим, когда могут быть неожиданно обнаружены ключевые полезные ископаемые, где террористы могут найти убежище, когда доступ к определенному аэродрому может стать необходимым, когда американский турист или американская компания могут отчаянно нуждаться в помощи. Затраты на такое представительство минимальны. Тем не менее, в новом тысячелетии произошло ослабление официального присутствия Америки за рубежом. С 1992 года Соединенные Штаты закрыли около сорока своих зарубежных посольств и консульств.

Американские посольства и Госдепартамент, несмотря на то, что информация является для них основой их работы, работают с устаревшими, излишне сложными и неработающими системами управления информацией и связи.

На самом деле, в настоящее время существуют четыре отдельные информационно-технологические системы, ни одна из которых не предоставляет полный спектр услуг или интернет-соединение с всемирной паутиной. Справедливости ради надо сказать, что такое плачевное положение дел обусловлено плохим управлением, а также нехваткой ресурсов.

Государственный департамент сообщил, что в 2000 году число сотрудников дипломатической службы среднего звена было на 200 меньше, чем должностей в мире. В середине 1990-х годов нехватка ассигнований вынудила Департамент приостановить вступительные экзамены на дипломатическую службу и резко сократить как прием младших кадровых офицеров, так и продвижение по службе тех, кто уже находится на службе. В отличие от Министерства обороны, Государственный департамент, запрашивая ассигнования, не выделяет достаточную рабочую силу для удовлетворения потребностей персонала в поездках, отпусках и обучении. Так что реальный дефицит на дипломатической службе ближе к 700 сотрудникам, около 15 процентов от потребности.

Результатом этой ситуации, помимо постоянной нехватки персонала и выполнения задач лишь частично, стало сокращение профессиональной подготовки, включая изучение языков; Было трудно выделить перегруженных работой дипломатов для обучения. Нехватка средств также вынудила Государственный департамент ограничить американское представительство на международных встречах и конференциях.

Физическое состояние многих американских посольств и условия работы иностранных сотрудников позорны. В конце 1999 года Консультативная группа по зарубежному присутствию пришла к выводу, что «зарубежные учреждения самой богатой страны в истории часто переполнены, приходят в упадок и даже находятся в убогом состоянии». Что касается недостаточности финансирования для обеспечения безопасности на зарубежных постах, то Группа отметила, что «тысячи американцев, представляющих нашу страну за рубежом, по-прежнему сталкиваются с неприемлемым уровнем риска террористических нападений и других угроз».

В этих условиях моральный дух неизбежно пострадал.

Модернизация и реформирование

 
Реформы необходимы для адаптации дипломатической системы, эффективной во время холодной войны, к совершенно иным новым условиям. Некоторые из этих необходимых изменений тесно связаны с текущей нехваткой ресурсов — почти порочный круг, — в то время как другие находятся в прерогативе Госдепартамента (или, если задействовано несколько агентств, президента) и не требуют дополнительных ресурсов. В то время как реализация трех основных рекомендаций — модернизация информационных технологий, управление зарубежными зданиями и повышение безопасности — требует новых полномочий по расходованию средств, другие рекомендации должны обеспечить экономию.

Потребуется изменение отношения. Реформа всегда должна преодолевать бюрократическое сопротивление, а для этого требуется решительное руководство. Дипломатическая служба имеет мощную, внутренне направленную культуру; В этом и заключается институциональная сила, за исключением того, что такая культура сопротивляется изменениям.

Три исследования, упомянутые ранее, приходят к очень похожим выводам:

Доклад Центра Стимсона*, подготовленный старшим Руководящим комитетом под председательством Фрэнка Карлуччи, был запущен в попытке воспроизвести для дипломатии опыт 1980-х годов Комиссии Лэрда/Гудпастера/Одина, который внес важный вклад в принятие эпохального Закона Голдуотера-Николса о реформировании Министерства обороны.

Доклад CSIS**, подготовленный консультативной группой из шестидесяти трех выдающихся американцев, рекомендует «радикальные реформы в проведении дипломатии с акцентом на информационную революцию, расширение участия общественности в международных отношениях и параллельные революции в глобальном бизнесе и финансах».

Консультативная группа по зарубежному присутствию (OPAP), состоящая из двадцати пяти лидеров бизнеса, политики, правительства, труда и обороны, была назначена государственным секретарем Мадлен Олбрайт после доклада Совета по обзору подотчетности адмирала Уильяма Кроу о взрывах американских посольств в Восточной Африке в августе 1998 года. Его широкий мандат заключался в рассмотрении будущего зарубежного присутствия Америки.

В то время как Государственный департамент приступил к реализации некоторых положений доклада OPAP, администрация не запросила и не обосновала перед Конгрессом достаточные средства для реализации основных рекомендаций.

 Судя по всему, Госдепартамент не намерен проводить ряд крайне необходимых реформ. 

Крайне важно, чтобы следующая администрация энергично проводила модернизацию своей дипломатической инфраструктуры. Упомянутые выше исследования дают четкий план действий.

Ниже приводится краткое изложение предложений:

Безопасность американских посольств и консульств

• Выделять ежегодно в течение десяти лет около 1,4 миллиарда долларов США на цели обеспечения безопасности в виде ассигнований в дополнение к обычным операционным расходам и отдельно от них, на модернизацию барьеров, окон, систем оповещения в зарубежных объектах недвижимости, строительство новых офисных зданий за рубежом в соответствии с согласованными критериями, где это необходимо, закупку современного оборудования, найм большего числа и более квалифицированных специалистов по безопасности, расширение сотрудничества с правительствами принимающих стран. расширить обучение по вопросам безопасности и процедурам для всего зарубежного персонала; Укрепление разграничения полномочий и подотчетности

Информационная технология

• Объединить четыре государственные системы в две, секретную и несекретную, которые могут обеспечить как доступ к Интернету, так и возможность внутренней коммуникации; построить систему, связывающую воедино все государственные органы, имеющие зарубежные интересы; совершенствовать существующий потенциал государства в области информационных технологий с использованием, где это возможно, коммерческих готовых технологий; создание фонда оборотных средств в размере примерно 400 млн. долл. для финансирования расходов на приобретение внешних консультантов, оборудования и дополнительных полос пропускания, переподготовку персонала в области информационных технологий, наем и удержание дополнительных технических специалистов и модернизацию систем в будущем по мере появления новых технологий; Фонд оборотных средств, который может пополняться по мере необходимости за счет взносов учреждений, использующих эти системы, должен создаваться вне счета функции 150, поскольку эти расходы пойдут на пользу большому и постоянно растущему числу учреждений, действующих в настоящее время за рубежом в дополнение к традиционным внешнеполитическим ведомствам.

«Правильный размер» посольств

• Лучше адаптировать штатное расписание посольств США к реальным интересам США в каждой стране путем всестороннего обзора, под руководством конкретного президента, присутствия всех агентств за рубежом; хотя предполагается, что такой пересмотр приведет к существенному сокращению штатного расписания, особенно на небольших должностях, для которых потребуется всего два или три человека, сохранить представительство Соединенных Штатов практически во всех мировых столицах; Повышение гибкости и адаптивности представительства за счет развития « посольств» с функциональной специализацией, наращивания потенциала для укрепления небольших посольств во время кризиса, а также возрождения и расширения системы резерва иностранных служб, которая может быть задействована по мере необходимости.

Управление зарубежными зданиями

• Создать федерально уполномоченную правительственную корпорацию, Управление по зарубежным объектам (OFA), ответственное за строительство, ремонт, обслуживание и управление зарубежными гражданскими офисами и жилыми объектами федерального правительства, заменив Управление иностранных зданий Государственного департамента и наделив его большими полномочиями, большей гибкостью и более широким участием других правительственных учреждений США со значительным присутствием за рубежом.

Отношения с Конгрессом

• Создать на Капитолийском холме офис связи Государственного департамента с Конгрессом по образцу успешных офисов на Капитолийском холме, долгое время поддерживаемых вооруженными силами; обеспечить стимулирование сотрудников среднего и высшего звена для работы в законодательном бюро Департамента.

Публичная дипломатия

• Добиваться отмены тех частей Закона Смита-Мундта 1948 года, которые запрещают распространение внутри страны программ, предназначенных для иностранной общественности, и поправки Зоринского, которая запрещает использование ассигнованных средств для влияния на общественное мнение в Соединенных Штатах; расширять связи с Государственным департаментом и посольствами, консультировать и заключать контракты с неправительственными организациями и академическим сообществом; Поощряйте послов к активному диалогу со средствами массовой информации и общественностью.

Кадровое планирование Государственного департамента США

• Провести всесторонний обзор рабочей силы для определения навыков, необходимых в XXI веке, а затем соответствующим образом набрать и обучить персонал; обеспечивать и изыскивать финансирование для расширения обучения языкам, региональному и функциональному опыту, управленческим и лидерским компетенциям; соответствие навыков потребностям; Повышение качества жизни сотрудников и их семей за рубежем.

Коммерческая дипломатия

• Учредить трехсторонний форум Государственного департамента/Конгресса/деловых кругов для обсуждения вопросов, затрагивающих бизнес и правительство в конкретных иностранных государствах и на конкретных рынках, а также для разработки процедур и политики для более эффективной защиты интересов американского бизнеса; различать совершенно разные потребности крупного бизнеса и потребности малых и средних компаний; возродить программу делового обмена, в рамках которой сотрудники дипломатической службы работают в течение некоторого времени в одной из частных фирм; ввести плату за услуги для бизнеса. 

Децентрализация — и ее последствия

• делегировать полномочия по осуществлению политики, определенной в Вашингтоне, и управлению страновыми стратегиями послам на местах; рассчитывать на то, что послы будут координировать программы различных представителей агентств, находящихся в их ведении, и устанавливать приоритеты среди американских целей, которые в местном контексте часто являются сложными и не всегда последовательными; требовать, чтобы послы выступали в качестве представителя президента и председателя межведомственной группы, а не просто как должностные лица Государственного департамента; Учитывая возложенные на них обязанности, тщательно отбирайте послов с учетом суждений, опыта и лидерских способностей и следите за тем, чтобы они прошли тщательную подготовку.

Межучрежденческая координация

• Использовать с максимальной пользой систему Совета национальной безопасности, которая, несмотря на человеческие слабости, выдержала испытание в течение пятидесяти трех лет; шире использовать механизмы межведомственной координации по вопросам международной торговли, денежно-кредитной, экологической и правоохранительной деятельности; обращаться к послам за координацией на местах; укреплять связи между Министерством обороны и Государственным департаментом, особенно между послами и их штабами, а также региональными CINC и их штабами, включая периодическое моделирование региональных кризисов, а также путем расширения обмена персоналом между министерствами.

Заключение

Во всех трех докладах, хотя и предлагались меры по устранению управленческих и институциональных недостатков, обнаруженных в дипломатической системе, содержался призыв к скорейшему восстановлению адекватных ресурсов для поддержания международных отношений Америки. Следующий президент должен проявить личную энергию и лидерство для проведения необходимых реформ и выделения необходимых ассигнований. 

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИМЕЧАНИЯ

* «Оснащение для будущего», Фрэнк Карлуччи, Уоррен Кристофер, Карла Хиллс, Макс Кампельман, Ральф Ларсен, Дональд Ф. МакГенри, Сэм Нанн, Фил Один, Колин Пауэлл, Кондолиза Райс, Джордж Шульц, Роберт Штраус, Сайрус Вэнс и Джон Уайтхед. Центр Генри Л. Стимсона, октябрь 1998 года.

** Зарубежное присутствие Америки в XXI веке, Консультативная группа по зарубежному присутствию, Льюис Б. Каден, председатель. Государственный департамент США, ноябрь 1999 года.

*** Переосмысление дипломатии в информационную эпоху, Сопредседатели проекта Ричард Берт и Олин Робинсон. Центр стратегических и международных исследований, октябрь 1998 г.

Уильям К. Харроп* Посол Харроп служил на дипломатической службе США с 1954 по 1994 год. 

За свою долгую карьеру он занимал посты послов в Гвинее, Кении и на Сейшельских островах, в Заире и Израиле. 

В 1977-80 годах он был заместителем помощника государственного секретаря по делам Африки, а в 1983-86 годах – генеральным инспектором дипломатической службы.

 Посол Харроп является членом совета директоров American Diplomacy Publishers, головной организации этого журнала.