Президент США Дональд Рейган и премьер Великобритании Маргарет Тэтчер (фото: Национальный архив США)

Президент Джо Байден пообещал восстановить хорошие отношения с союзниками после трений и ожесточения в годы правления Трампа. Одно дело – избегать антагонизма с союзниками, чем, похоже,  довольствовался президент Дональд Трамп. Но мобилизовать их ради общей цели – совсем другое дело.

Катастрофический вывод войск США из Афганистана заставил европейских союзников открыто усомниться в компетентности и способности Америки осуществлять руководство. Когда прошлой осенью разразился кризис в Украине, общая политика Запада осложнялась сдержанностью Германии. Только после того, как президент Владимир Путин фактически начал свое вторжение, новый канцлер Германии Олаф Шольц переориентировал политику своей страны в отношении России и объявил о беспрецедентной для периода после холодной войны программе расходов на оборону.

Однако, несмотря на нынешнюю трансатлантическую координацию по российским санкциям и поддержке Украины (заметные достижения, которые мы приветствуем), Вашингтону не следует ожидать, что в случае серьезного кризиса безопасности с Китаем он сможет так легко найти общий язык со своими союзниками и партнерами в Европе и даже в Азии. Пока политики и аналитики спорят о том, ведет ли Америка “новую холодную войну” с Китаем, оригинальная холодная война дает поучительные уроки управления альянсами в противостоянии с враждебной великой державой.

Рассмотрим трансатлантический кризис, с которым столкнулась администрация Рейгана в начале 1980-х годов в связи со строительством транссибирского газопровода, который должен был снабжать Западную Европу природным газом из Советского Союза. Как описывает один из нас в готовящейся к изданию книге “Миротворец: Рональд Рейган в Белом доме и в мире“, конфликт с газопроводом занимал главное место в заголовках газет и отравлял отношения по обе стороны Атлантики на протяжении большей части 1982 года. Кстати, этот конфликт также заинтересовал студента Гарвардского университета, который написал об этом свою дипломную работу, позже опубликованную в 1987 году в виде отдельной книги. Этот студент, Энтони Блинкен, сейчас занимает пост государственного секретаря США.

Хотя наиболее очевидной параллелью между расколом сибирского газопровода и сегодняшним днем является недавний конфликт вокруг газопровода “Северный поток-2”, построенного для транспортировки российского газа в Германию, кризис 1980-х годов также предлагает некоторые более глубокие, хотя и не столь очевидные, выводы для союзнических отношений в управлении и противодействии угрозам со стороны Китая.

Транссибирский газопровод

Корни этого спора лежат в нефтяных потрясениях конца 1970-х годов, когда почти полная зависимость Европы от ближневосточного ископаемого топлива привела к резкой рецессии, продолжавшейся до начала 1980-х годов. Чтобы смягчить эту зависимость, западноевропейские страны обратили свой взор на восток, чтобы диверсифицировать поставки энергоносителей – на Советский Союз и его огромные запасы нефти и газа. Канцлер Западной Германии Гельмут Шмидт в 1980 году начал переговоры с Советским Союзом о строительстве газопровода. Правительства других европейских стран, включая Великобританию, присоединились к ним, отчасти для того, чтобы снизить высокий уровень безработицы за счет получения строительных контрактов. Эти страны-члены НАТО получили бы рабочие места и энергоносители, а Москва, в свою очередь, получила бы постоянный поток твердой валюты.

Администрация Рейгана испытывала озабоченность тем, что денежные потоки в Москву приведут к усилению Красной Армии и ужесточению советского контроля над государствами-сателлитами в Варшавском договоре и странах третьего мира. Из-за слабой покупательной способности российского рубля Кремль испытывал трудности, но продажа газа в обмен на гораздо более сильную западноевропейскую валюту дала бы Советскому Союзу более доступные средства для передачи денег своим сателлитам, одновременно укрепляя собственные вооруженные силы и хрупкую экономику.

Строительство газопровода европейскими фирмами сулило Москве дополнительные выгоды, включая доступ к передовым западным технологиям, и давало инструмент для геополитического шантажа Европы, в случае, если Кремль решит перекрыть газ. Европейские лидеры прекрасно осознавали этот риск, но отдавали приоритет созданию рабочих мест и энергетической безопасности, а не долгосрочной угрозе более грозного Советского Союза. И снова материальные проблемы Европы победили стратегические возражения Соединенных Штатов.

Когда в декабре 1981 года польский коммунистический режим ввел военное положение, Вашингтон (правильно) увидел за этим тень Москвы и ввел ответные санкции. Эти меры запрещали использование технологий американского производства в проекте газопровода. Оставалось неясным, распространялся ли запрет на технологии, произведенные европейскими филиалами американских компаний, или на уже действующие контракты.

Спустя несколько месяцев, когда военное положение продолжало действовать, а Великобритания, Франция и Западная Германия отказались прекратить строительство газопровода, президент Рональд Рейган пошел на эскалацию, применив санкции экстерриториально и задним числом. Европейские союзники вспыхнули от гнева. Близкая к Рейгану британская коллега Маргарет Тэтчер сетовала, что ее страна чувствует себя “глубоко уязвленной другом”. Шмидт сокрушался, что санкции были равносильны утверждению американским правительством суверенитета над Европой. В то время как Соединенные Штаты предлагали альтернативные контракты некоторым компаниям, другие, такие как британская компания “Джон Браун Инжиниринг”, не могли получить иную компенсацию и могла вообще прекратить свою деятельность, если бы не смогла выполнить контракт, что стоило бы тысяч британских рабочих мест в разгар экономического спада (рецессии).

Санкции также имели непредвиденные последствия, например, остановили не имеющий отношения к делу строительный проект в Австралии. Расстроенные европейцы в конце концов разрешили фирмам игнорировать американские санкции и выполнять контракты на строительство трубопроводов. Европейское недовольство также выявило явное американское лицемерие, поскольку Рейган отменил зерновое эмбарго США, чтобы американские фермеры могли продавать зерно Советскому Союзу, одновременно пытаясь предотвратить торговлю Европы с Москвой.

Параллели с газопроводом

Соединенные Штаты преследовали пять ключевых целей при строительстве Транссибирского газопровода. Наблюдателям за ситуацией Азией следует обратить на них пристальное внимание, поскольку они соответствуют центральным элементам сегодняшней стратегической конкуренции с Китаем:

• во-первых, предотвратить экономическое сплетение союзников с главным противником;
• во-вторых, лишить противника поступлений в твердой валюте;
• в-третьих, предотвратить передачу чувствительных западных технологий сопернику по безопасности;
• в-четвертых, не дать союзникам подвергнуться потенциальному энергетическому шантажу;
• и, наконец, сохранить сильное трансатлантическое партнерство против общего противника.

Подобно тому, как администрация Рейгана не смогла остановить транссибирский газопровод, нынешняя и будущие администрации также будут бороться за то, чтобы вырвать другие страны из экономической хватки Китая.

Китай занимает самую большую долю в мировом ВВП и мировом экспорте. Даже близкие американские союзники, геополитические отношения которых с Китаем ухудшаются, продолжают поддерживать глубокие экономические связи, особенно в Азии. Китай является главным экспортным направлением для союзников США Австралии и Южной Кореи и вторым по величине экспортным направлением после США для Японии.

Стратегическая логика санкций администрации Рейгана была неоспорима: использование экономического принуждения, чтобы побудить союзников отказаться от газопровода, могло способствовать достижению первых четырех целей. Но такая политика потерпела неудачу.

Почему? Да потому, что администрация Рейгана слишком недооценила глубину приверженности союзников газопроводу и потому что она ожидала от своих союзников больших затрат, чем Соединенные Штаты были готовы понести сами. Главная ошибка администрации Рейгана заключалась в том, что она пожертвовала пятой целью – единством НАТО – несмотря на то, что не смогла достичь ни одной из четырех прочих.

Сегодня американские политики используют многие из тех же оправданий для экономического отмежевания от Китая, что и администрация Рейгана для оправдания изоляции Советского Союза. Точно так же, как американские лидеры сегодня обеспокоены тем, что Китай имеет рычаги влияния на критически важные цепочки поставок, американские чиновники во времена газопроводного кризиса считали (и не без оснований) что западноевропейские столицы передают значительные рычаги влияния Москве, которая может просто отключить подачу газа, чтобы добиться уступок и расколоть трансатлантический альянс.

Западноевропейские страны смотрели на ситуацию с другой стороны. Они считали, что статус одного из немногих советских торговых партнеров заставит Советский Союз смягчить свое поведение и поддержать денежный поток от газопровода. Газопровод стал примером проблемы “оружейной взаимозависимости” и показал, что, как и сегодня, у США и Европы были разные подходы к управлению экономическими отношениями с геополитическим соперником.

Стратегия вместо санкций

Зайдя в тупик и видя, что Альянс находится под большим напряжением, в июне 1982 года Рейган уволил госсекретаря Эла Хейга, который выступал против санкций по газопроводу. Однако, он потерял доверие Рейгана по другим причинам. Джордж Шульц, заменивший Хейга, унаследовал неразбериху, связанную с необходимостью удовлетворить интересы разгневанных членов собственной администрации и одновременно успокоить обиженных союзников. В ноябре 1982 года он убедил Рейгана снять санкции и начать стратегические консультации с союзниками по вопросам экспортного контроля и торговли между Востоком и Западом.

Шульц добился успеха не потому, что был мягок с Советами, а потому, что сосредоточился на том, чтобы удержать вместе союзников по НАТО для решения более важной задачи в противостоянии Москве: развертывания в следующем году в Европе американских ядерных ракет средней дальности. Эти ракеты напугали бы Кремль гораздо больше, чем санкции по газопроводу, и дали бы Рейгану столь необходимый дипломатический рычаг давления на советскую сторону.

В конечном итоге, администрация Рейгана нашла более действенный способ снизить нефтяные доходы Советского Союза и при этом помогая, не нанося вреда, экономике союзников. В 1985 году, отчасти благодаря призывам Белого дома, Саудовская Аравия резко увеличила добычу нефти. Это привело к снижению цен на нефть во всем мире, что благоприятно сказалось на странах Европы, импортирующих энергоносители, и значительно сократило поступления твердой валюты в Москву.

Цели администрации Рейгана в газопроводном кризисе во многом похожи на сегодняшние приоритеты администрации Байдена в стратегическом соревновании с Пекином. Пока что администрации Трампа и Байдена добились неоднозначных результатов в том, чтобы заставить Европу придерживаться единой позиции в отношении Китая.

Большинство европейских партнеров присоединились к усилиям США по предотвращению предоставления компанией Huawei важнейших телекоммуникационных сетей для Европы.

Однако, несмотря на уговоры рабочей группы Байдена повременить, Европейская комиссия – во главе с Германией – в прошлом году продолжила реализацию Всеобъемлющего соглашения по инвестициям с Китаем (потом через несколько месяцев Европейский парламент приостановил его действие). В частности, Германия – крупнейшая экономика Европейского Союза – похоже, рассматривает Китай скорее как коммерческого партнера, чем как стратегического соперника.

Однако, возможно, под влиянием проблем безопасности и подталкивания союзников и коалиционной политике, даже Берлин начал страховать ставки против Пекина, о чем свидетельствует беспрецедентное развертывание Германией военного корабля в Тихом океане и издание Индо-Тихоокеанской стратегии, которая во многом соответствует больше американскому видению региона, чем гегемонистским устремлениям Китая.

Учитывая, что ведущие европейские страны находятся в процессе переоценки своих экономических позиций и позиций безопасности по отношению к Китаю – не говоря уже об очевидном активизирующим факторе вторжения России в Украину – поездка Байдена в Европу осенью прошлого года должна была  положить начало продолжительному диалогу о целях, допустимых рисках и опасениях по обе стороны Атлантики.

Уроки на сегодня

Этот трансатлантический диалог должен опираться на выводы, сделанные в ходе конфликта с транссибирским газопроводом. С точки зрения политики и дипломатии, легче регулировать экономическую деятельность собственной страны, чем других стран. Если санкции будут применяться, то их целесообразнее применять к противникам, чем к союзникам. Не пытайтесь причинить союзникам больше вреда, чем вы готовы вынести сами, и не несите издержки союзникам, не предоставив им альтернативного выхода.

Проницательное управление Альянсом должно учитывать не только восприятие угрозы союзниками, но и их экономические потребности и уязвимость. Потратьте время на достижение дипломатического консенсуса между союзниками в отношении более жестких мер, а не навязывайте их поспешно из-за недовольства союзников. Если вы собираетесь опираться на союзников, чтобы потратить политический капитал на спорную политику, выбирайте политику с наибольшим стратегическим ударом – как это в конечном итоге сделали Рейган и Шульц, сосредоточившись на обеспечении поддержки союзниками развертывания ракет средней дальности и отказавшись от санкций в отношении трубопроводов.

Ситуация может быть более сложной для азиатских союзников Америки, которые одновременно более экономически взаимозависимы с Китаем и более уязвимы для потенциальной китайской агрессии. Почти половина китайского экспорта идет в другие азиатские страны, а Япония, Южная Корея и Вьетнам торгуют с Китаем больше, чем все европейские страны. Пекин без колебаний воспользуется этими связями для реализации своих внешнеполитических амбиций.

Например, экономические ответные меры Китая на развертывание системы противоракетной обороны Terminal High Altitude Aerial Defense [противоракетный комплекс подвижного наземного базирования для высотного заатмосферного перехвата ракет средней дальности – THAAD – прим.пер.] демонстрируют, что за более тесные отношения с США в сфере безопасности азиатским странам придется заплатить. То, что Австралия приняла партнерство по разработке подводных лодок AUKUS, возможно, будет трудно повторить.

Поскольку Япония стремится к углублению обмена технологиями и сотрудничества в сфере безопасности с США, она может столкнуться с растущим внешним давлением со стороны Пекина и внутренними противоречиями, связанными с ее конституционными ограничениями.

Филиппины и другие страны АСЕАН вряд ли пойдут на разрыв с Китаем, примером чему может служить готовность президента Родриго Дутерте испытывать колебания между китайским и американским лагерями, несмотря на то, что он является одним из двух союзников США по договору среди членов АСЕАН.

Уменьшение экономической озабоченности при улучшении сотрудничества в сфере безопасности, скорее всего, не сработает для США так, как это было в 1980-х годах в Европе по отношению к Советскому Союзу.

Тем не менее, некоторые недавние американские политические меры подтверждают выводы Рейгана и Шульца. Инициатива администрации Трампа “Чистые сети” создала коалицию стран, приверженных углублению технологического взаимодействия друг с другом, избегая при этом компрометирующих технологий, распространяемых китайскими компаниями, такими как Huawei, с ее тревожными связями с военными и разведывательными службами Китая.

Соединенные Штаты эффективно устранили препятствия в производстве полупроводников, предотвратив продажу китайским компаниям важнейшего оборудования – ультрафиолетовой литографии Extreme Ultra Violet. Благодаря этому в глобальной цепочке поставок микрочипов по-прежнему доминируют компании Тайваня и Южной Кореи – американских союзников (хотя и по-прежнему уязвимых для враждебных шагов Пекина). В обоих случаях Соединенные Штаты нашли творческие способы ограничить доступ Китая к ценным рынкам и технологиям, не нанося чрезмерного ущерба экономике дружественных стран.

На данный момент Китай представляет собой меньшую геополитическую и военную угрозу для Европы, чем Советский Союз. И, особенно в свете российско-украинской войны, европейские правительства больше опасаются российской агрессии у себя на заднем дворе, чем ухищрений Пекина на дальнем краю Евразии.

В результате американским чиновникам будет сложнее убедить европейских коллег признать опасность экономического сближения с Китаем. А для азиатских союзников и партнеров, которые несут на себе основное бремя растущего экономического, политического и военного принуждения Китая, сохранить коалицию в условиях кризиса будет еще сложнее.

Учитывая преобладание в регионе сетей, построенных компанией Huawei, и инфраструктуры “Пояса и пути”, существует гораздо больше областей, где Китай может поставить под угрозу телекоммуникационную или транспортную систему стран, а значит и всю их экономику.

Почти все согласны с тем, что альянсы Америки являются огромным стратегическим преимуществом, но от того, насколько эти отношения будут эффективными, будет зависеть выработка действенных политических решений. Байдену следует продолжать прислушиваться к проблемам Европы и определить направления дальнейшего углубления и укрепления трансатлантического альянса. Это не означает отступление от американской озабоченности по поводу Китая, а скорее время для того, чтобы заручиться поддержкой европейской общественности и лидеров для партнерства с Соединенными Штатами в ограничении технологий и наложении издержек на Китай. Растущая воинственность Пекина, [оказываемая им] поддержка России, нарушения прав человека, кража технологий и другие проявления разбойного поведения помогут Байдену доказать, что это не та угроза, которую Европа может проигнорировать или просто от нее отмахнуться.

_________________

Мнения, выраженные в статье, не отражают официальную точку зрения ВМС США, Министерства обороны или какого-либо подразделения правительства США.

05/04/2022

Авторы: Николас Романов и Уильям Инбоден

Николас Романов – действующий офицер ВМС и выпускник Техасского университета в Остине, где он также был научным сотрудником Центра национальной безопасности имени Клементса. Twitter: @NickRomanow

Уильям Инбоден – исполнительный директор Центра национальной безопасности имени Клементса и доцент Школы общественных отношений имени Л. Б. Джона (оба заведения находятся в Техасском университете в Остине). Он является автором готовящейся к изданию книги “Миротворец: Рональд Рейган в Белом доме и в мире.

Источник: War On The Rocks

Last Updated on 05.04.2022 by iskova