Стратегическая ответственность. Восстановление баланса европейской и трансатлантической обороны

Краткое резюме

Агрессивная война российского президента Владимира Путина против Украины оживила атлантический альянс, но при этом углубила стратегическую зависимость Европы от США.

В то время как союзники по Организации Североатлантического договора (НАТО) продолжают помогать Украине отражать нападение России, они также должны решить эту важную долгосрочную задачу перебалансировки трансатлантической обороны.

Это означает решение треугольника вопросов:

• обеспечение способности Европы защитить себя от России и справиться с рядом дополнительных кризисов, многие из которых происходят на ее южной периферии;
• удовлетворение стремления Европы к большей стратегической автономии;
• сохранение уверенности в том, что Соединенные Штаты могут адекватно выполнить свои обязательства как в Северной Атлантике, так и в Индо-Тихоокеанском регионе.

Продвижение большей европейской стратегической ответственности начинается с определения концепции таким образом, чтобы укрепить атлантический альянс.

Оно должно быть направлено на достижение двух военных целей:

1. во-первых, европейские союзники должны наращивать свой обычный военный потенциал до уровня, который обеспечит половину сил и средств, включая стратегические средства, необходимых для сдерживания и коллективной обороны от агрессии крупных держав;
2. во-вторых, европейские союзники должны развивать потенциал для проведения операций по урегулированию кризисов в соседних с ЕС странах без сегодняшней сильной зависимости от американских вспомогательных средств, таких как стратегическая переброска, дозаправка и командование, управление, связь, компьютеры, разведка, наблюдение и рекогносцировка (C4ISR). 

Достижение этих двух целей позволит Европе первой реагировать на большинство кризисов в своем районе, действуя через НАТО, ЕС или специальные коалиции стран, объединенных общим стремлением.

Это позволило бы Соединенным Штатам перенести часть своих сил и стратегического фокуса в Индо-Тихоокеанский регион без существенного сокращения возможностей, необходимых для сдерживания России.

Война России обнажила зависимость Европы

Самым большим достижением Владимира Путина в возобновлении его жестокой и неспровоцированной агрессивной войны против Украины стала активизация атлантического альянса. Североамериканско-европейское единство было поразительным, примером чего стали:

• жесткие и взаимодополняющие санкции против России;
• усилия по избавлению Европы от опасной зависимости от российских энергоносителей;
• военная, финансовая и политическая поддержка Украины;
• действия по укреплению обороны НАТО.

Однако более разрушительным эффектом путинской войны стало дальнейшее усиление стратегической зависимости Европы от США — тенденция, которая стала неприемлемой еще до начала конфликта. Пока альянс продолжает выполнять свою самую неотложную задачу — помогать Украине отбить нападение России — он должен решать эту важную долгосрочную задачу по перебалансировке трансатлантической обороны.

Для этого необходимо решить целый треугольник вопросов:

• обеспечить способность Европы защитить себя от России и справиться с рядом дополнительных кризисов, в том числе на южной периферии;
• удовлетворить стремление Европы к большей стратегической автономии;
• сохранить уверенность в том, что Соединенные Штаты могут адекватно выполнить свои обязательства в Северной Атлантике и Индо-Тихоокеанском регионе.

Путаница с автономией

Термин «стратегическая автономия», популярный в одних европейских кругах и преданный анафеме в других, изначально возник из более ранней риторики во французском стратегическом сообществе, описывающего стремление Франции повысить свой военный потенциал и уменьшить зависимость, чтобы она, в случае необходимости, могла действовать самостоятельно для защиты французских интересов, начиная с операций по урегулированию кризисов в Африке, а также на на южных рубежах Европы.

Конечно, Европейский союз на протяжении вот уже несколько десятилетий пытается развить свой потенциал для военных действий. Однако только в 2016 году термин «стратегическая автономия» был перенесен на уровень ЕС с публикацией Глобальной стратегии блока. Этот документ «питает амбиции стратегической автономии Европейского союза», но не определяет ни содержание данного понятия, ни  его значение.

В последующие годы этот термин получил распространение в некоторых странах ЕС по мере того, как в Европе росла обеспокоенность по поводу надежности США как союзника при президенте Дональде Трампе, растущих технологических и нормотворческих вызовов Китая и признаков того, что ЕС может быть растоптан при столкновении американского и китайского слонов.

Дискуссии еще больше активизировались после появления признаков ослабления европейского технологического потенциала, и особенно после пандемии COVID-19, которая выявила зависимость Европы от ряда секторов, связанных со здравоохранением.

Со временем этот термин стал приобретать гораздо более широкое значение. Европейская озабоченность породила целый ряд родственных фраз, таких как «европейский суверенитет», «экономический суверенитет», «суверенитет здравоохранения», «технологический суверенитет», «суверенитет данных», «суверенитет кибербезопасности», даже «цифровая стратегическая автономия». В результате, как отметил один европейский наблюдатель, получается «словесная неразбериха».

Европейские комментаторы и лидеры еще больше запутывают ситуацию, интерпретируя эти разнообразные фразы совершенно по-разному, в соответствии с их различными стратегическими культурами, восприятием угроз и с учётом собственных интересов.

Однако все эти фразы, вместе взятые, передают общую, остро ощутимую тревогу многих европейцев, что их грандиозный эксперимент по интеграции находится под угрозой из-за внутренних слабостей и внешних сил.

Во всех своих формах нарратив автономии призван обеспечить консенсус в ЕС в отношении амбициозных и зачастую дорогостоящих инициатив по укреплению технологических, промышленных и нормотворческих возможностей блока, которые, по мнению их сторонников, могут сохранить европейскую конкурентоспособность, снизить стратегическую зависимость, повысить способность ЕС противостоять геополитическому и геоэкономическому принуждению и дать ему большую свободу для маневра и формирования собственной среды.

До полномасштабного вторжения России в Украину в феврале 2022 года, центральной темой нарратива о «стратегической автономии» являлось то, что ЕС должен быть способен действовать автономно, без Соединенных Штатов. Однако, с тех пор зависимость Европы от Соединенных Штатов не снизилась, а наоборот — возросла.

И если «стратегическая автономия» остается популярной в некоторых европейских странах, то в других она вызывает недовольство, особенно учитывая возросшую актуальность сдерживания и защиты от реваншистской России.

Политики Финляндии, Эстонии и Нидерландов, среди прочих, предпочитают говорить о стратегической ответственности Европы, которая подразумевает более существенный вклад в региональную безопасность, готовность и способность действовать сообща, а не в одиночку, и преуменьшает неявные компромиссы между сильной Европой и сильным трансатлантическим партнерством.

Перспективы США

Поддержка со стороны США более активных усилий по обороне Европы всегда была условной.

Сменявшие друг друга американские администрации поддерживали шаги Европы по укреплению своих оборонных возможностей при условии, что такие усилия будут укреплять, а не ослаблять политическую сплоченность атлантического альянса.

Эти условия были сформулированы в 1998 году бывшим госсекретарем США Мадлен Олбрайт. После встречи Великобритании и Франции в Сен-Мало, на которой Лондон и Париж заявили, что ЕС «должен обладать способностью к самостоятельным действиям», госсекретарь Олбрайт написала статью в Financial Times, в которой говорилось, что поддержка США более активных европейских усилий будет зависеть от недопущения «трех «Д»:

• дискриминации в отношении членов НАТО, не являющихся членами ЕС,
• декаплинга (разделения, разрыва) европейской и североамериканской безопасности;
• дублирования системы оперативного планирования НАТО или его командной структуры.

«Отсутствие дублирования» не было определено и вовсе не означало, что Европа не должна развивать определенные возможности, которые уже существовали в Альянсе. Более того, большая часть усилий администрации Клинтона в то время, таких как «Инициатива об оборонных возможностях» НАТО (NATO Defense Capability Initiative), была направлена на то, чтобы подтолкнуть европейцев к развитию именно таких возможностей. Это различие было упущено из виду аналитиками, утверждавшими, будто Соединенные Штаты выступали против любых европейских шагов по улучшению своей дееспособности.

Опасения США были сосредоточены скорее на опасности соперничества, дублирования структур и процессов планирования НАТО, а также на сомнениях в способности европейских вооруженных сил проводить даже небольшие операции без поддержки США.

Хотя Соединенные Штаты последовательно добивались от европейских союзников увеличения вклада в оборону, они предпочитали, чтобы такие усилия предпринимались для укрепления НАТО, а не для усиления автономных усилий, которые, как они опасались, могут отвлечь внимание от общих усилий по обороне. Конкуренция между американскими и европейскими оборонными подрядчиками только усугубила напряженность в этих вопросах.

Тем не менее, есть признаки того, что отношение США меняется.

• Во-первых, растет обеспокоенность тем, что несмотря на серьезные вызовы безопасности, обороноспособность Европы с 1990-х годов еще больше снизилась.

Эта обеспокоенность сосредоточена не только на уровне расходов, но и на нехватке ключевых средств обеспечения военных операций. Европейцы стали зависеть от Соединенных Штатов в плане критически важных возможностей, которых у них нет. К ним относятся дозаправка в воздухе, переброска грузов на большие расстояния, подавление ПВО противника и C4ISR.

Эта зависимость проявилась во время военных действий европейских стран в Ливии в 2011 году, в текущих миссиях в Сахеле и во время вывода войск из Афганистана в 2021 году, когда европейские страны не смогли эвакуировать свой персонал без поддержки США.

• Во-вторых, американцы заново обсуждают, как и где им следует перераспределить средства и цели внешней политики и политики безопасности США для решения проблем в мире с более размытыми властными полномочиями.

В этом контексте рядовому гражданину США просто трудно понять, почему 330 миллионов американцев должны оплачивать львиную долю расходов на оборону 500 миллионов европейцев. Дональд Трамп воспользовался этим настроением, но соблазн поставить под сомнение трансатлантический дисбаланс расходов на оборону шире и глубже, чем Трамп.6

• В-третьих, Индо-Тихоокеанский и Европейский регионы все больше связаны между собой.

Способность США и Европы противостоять традиционным и нетрадиционным угрозам переплетается с соответствующими вызовами их интересам безопасности со стороны Китая.

Китайские технологические достижения, например, оказывают прямое влияние на безопасность НАТО. Появление компании Huawei в качестве доминирующего поставщика телекоммуникационной инфраструктуры 5G для многих стран дает Пекину доступ к ключевым частям развивающихся сетей связи, создавая точки уязвимости для стран-союзников.

В течение 15 лет на смену 5G, скорее всего, придут технологии двойного назначения 6G со встроенными возможностями искусственного интеллекта (ИИ), имеющими военное значение. Китай, вероятно, включит их в свою стратегию слияния военных и гражданских технологий, как это произошло с 5G.

Пекин стремится к технологическому доминированию в области C4ISR, логистических и цифровых киберсистем, а также ИИ. Он разрабатывает квантовые технологии, которые находят военное применение в зондировании, связи и обработке данных. Прорыв китайских квантовых вычислений может сделать уязвимыми системы шифрования союзников.

Пекин использует «точки присутствия» China Telecom в Северной Америке и Европе для перехвата трафика данных через китайские серверы.

Хотя в настоящее время Китай является региональной военной державой, в следующем десятилетии он сможет проецировать внерегиональную мощь, в том числе на Атлантику.

Кроме того, безопасность Европы и Северной Атлантики может быть ослаблена зависимостью, созданной китайскими инвестициями в европейскую инфраструктуру и технологии, включая стратегические порты, телекоммуникации, энергосистемы, цепочки поставок, связанные с обороной, и чрезвычайную зависимость от Китая в поставках редкоземельных и других критических материалов.

Пекин использовал эти зависимости и в прошлом. Морские притязания Китая, его космическая политика и деятельность в Арктике могут угрожать ключевым принципам мирового сообщества, включая свободу навигации и свободу информации. Более того, военный союз Китая с Россией может изменить расчет рисков одной или обеих сторон, что может привести к безрассудному поведению, которое может поставить под угрозу безопасность Северной Америки и Европы.

Эти вызовы требуют ответов, выходящих за рамки устаревших и упрощенных представлений о так называемом «повороте» в Азию.

Соединенные Штаты являются как тихоокеанской, так и атлантической державой, с обязательствами и интересами в обоих регионах. Они не могут привередничать. Более того, интересы собственной безопасности Европы все больше увязываются с развитием ситуации в Индо-Тихоокеанском регионе.

Военный рост Китая, его вызывающие обеспокоенность военно-технологические достижения и агрессивная региональная политика сделали КНР фактором, ускоряющим развитие оборонного потенциала и политики Америки.

Агрессивные территориальные претензии Китая в Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях и его угрозы целостности Тайваня представляют реальную опасность конфликта в Индо-Тихоокеанском регионе, включая прямую конфронтацию между Китаем и США.

В такой ситуации будут нарушены важнейшие морские пути сообщения, морское судоходство и европейское коммерческое взаимодействие с Китаем и с Азией в целом. Интересы различных европейских союзников в Индо-Тихоокеанском регионе окажутся под угрозой.

Также откроются возможности для России. Американские силы могут оказаться недоступными для адекватного усиления европейских союзников против одновременного российского военного вызова. Европейцам придется быстро заполнять эти пробелы.

Им необходимо уже сейчас планировать, как это сделать.

Восстановление баланса трансатлантического партнерства

В совокупности эти события подчеркивают необходимость для Европы и США найти новый путь вперед. Давнее стремление Европы разработать более эффективные способы военных действий теперь пересекается с давним стремлением США к тому, чтобы европейцы несли больше общего бремени.

Проще говоря, Европа стремилась к автономии без предоставления достаточных оборонных ресурсов, в то время как США стремились к увеличению европейского оборонного вклада без уменьшения НАТО и политического влияния США.

Сейчас настало время объединить эти два спора и найти новый баланс для обоих.

Поскольку Европа сталкивается с новыми и сложными стратегическими реалиями, она больше не может позволить себе чрезмерную зависимость от Соединенных Штатов как в вопросах коллективной обороны, так и в вопросах управления кризисами и совместных миссий по обеспечению безопасности за пределами европейских границ.

США придется уделять все больше внимания Китаю и ограничить свое участие на Ближнем Востоке. Поэтому Соединенные Штаты будут все чаще обращаться к европейским союзникам с просьбой взять на себя большую часть общего бремени и поощрять больший вклад в обеспечение безопасности со стороны Европейского Союза.

Конечно, европейские союзники уже несут значительное бремя в контексте войны в Украине. Они справляются с самым быстрым и большим потоком перемещенных лиц в Европе со времен Второй мировой войны. Они увеличили экономическую помощь Украине и, вероятно, возьмут на себя львиную долю возможной задачи по восстановлению и реконструкции. Они предпринимают исторические усилия по избавлению от зависимости от российских энергоносителей.

Многие европейские союзники также значительно увеличили свои инвестиции в оборону после возобновления агрессии России. Наиболее ярким примером является Германия, которая создала специальный фонд в 100 миллиардов евро для модернизации своих вооруженных сил и, наконец, взяла на себя обязательство достичь цели в 2% ВВП на оборону, которую союзники поставили после первого вторжения России в Украину в 2014 году.

В краткосрочной перспективе большая часть этих средств необходима для решения неотложных проблем, связанных с Украиной, или просто для пополнения истощенных европейских вооруженных сил. Однако в долгосрочной перспективе эти обещания об увеличении расходов должны быть связаны с четкими и амбициозными целями.

В течение следующего десятилетия трансатлантические партнеры должны по-новому сбалансировать свои отношения таким образом, чтобы Европа взяла на себя большую стратегическую ответственность  параллельно с работой обеих сторон над укреплением трансатлантической связи.

Постановка цели по новому балансированию партнерства позволит Соединенным Штатам и их европейским союзникам и партнерам выйти за рамки спорных аргументов о распределении бремени и поддержать давнее стремление Европы играть большую роль в собственной обороне, избегая при этом семантических споров о значении «стратегической автономии».

Продвижение большей стратегической ответственности Европы начинается с определения концепции таким образом, чтобы укрепить атлантический альянс. Оно должно быть направлено на достижение двух военных целей:

1. Первая должна заключаться в повышении обычных военных возможностей европейских союзников до уровня, обеспечивающего половину сил и средств, включая стратегические средства, необходимых для сдерживания и коллективной обороны против агрессии крупных держав. Если одновременно разразится конфликт с Китаем в Азии и Россией в Европе, Соединенные Штаты могут оказаться не в состоянии перебросить в Европу адекватные подкрепления. Европейские союзники должны быть в состоянии самостоятельно заполнить этот пробел.
2. Вторая цель должна заключаться в развитии европейского потенциала для проведения операций по урегулированию кризисов в соседних с ЕС странах без сегодняшней сильной зависимости от американских вспомогательных средств, таких как стратегическая переброска сил, дозаправка и C4ISR. Цель ЕС в его «Стратегическом компасе«, опубликованном в марте этого года, по развитию потенциала для создания «сил вмешательства» в количестве 5 тыс человек, которые могут быть развернуты за пределами границ ЕС, является небольшим, но полезным началом.

Достижение этих двух целей позволит Европе стать первой страной, реагирующей на большинство кризисов по соседству, действуя через НАТО, через ЕС или через специальные коалиции стран, объединенных общим стремлением. 

Это позволит Соединенным Штатам перенести часть своих сил и стратегического фокуса в Индо-Тихоокеанский регион без существенного сокращения возможностей, необходимых для сдерживания России.

Учитывая неудачные первые результаты России после начала вторжения в Украину в 2022 году, некоторые могут считать, что Россия является слабее, чем ожидалось, что ее силы будут истощены войной, и поэтому в усилении европейской обороны нет необходимости.

Такой вывод таит в себе опасность.

Несмотря на ошибки Москвы, российские военные смогут быстро восстановить свои потери и извлечь уроки из своих ошибок. Российский военный потенциал остается грозным и Москва неоднократно демонстрировала свое намерение не только осуществлять военное вмешательство в дела других стран, но и использовать в качестве оружия продовольственные, энергетические, цифровые и другие потоки, связывающие ее с различными странами.

Продолжающаяся реваншистская угроза со стороны России и более мощное передовое присутствие союзных сил, которое готовится к утверждению на саммите НАТО в Мадриде 29-30 июня, предъявит ко всем союзникам растущие требования к силам быстрого реагирования. Это повысит актуальность вопроса большей доли ответственности европейских союзников по всем направлениям — большее количество сил, более высокая степень готовности, повышенная мобильность — всё это важнейшие факторы.

Наконец, один из наиболее важных уроков, извлеченных из войны в Украине, — это важность устойчивости.

Затяжной конфликт будет опустошать и в конечном итоге приведет к истощению ресурсов Украины, если она не будет получать постоянную помощь. Соединенные Штаты несут самую большую нагрузку по обеспечению устойчивости, когда речь идет о пополнении запасов Украины.

Стратегическая ответственность должна включать в себя способность не только быть готовым и обладать мобильностью для участия в боевых действиях, но и поддерживать их. Европа в этом аспекте пока слаба. Если Соединенные Штаты окажутся втянутыми в азиатскую войну, устойчивость станет критической проблемой для европейских сил, и поэтому она является ключом к европейской стратегической ответственности.

Реализация стратегической ответственности

Для достижения этих двух стратегических целей, союзники по НАТО могли бы договориться в рамках процесса планирования обороны НАТО о военном уровне амбиций для европейской стратегической ответственности.

Европейские союзники и Канада могли бы взять на себя обязательство инвестировать достаточные ресурсы, чтобы к концу десятилетия обеспечить выполнение 50% минимальных требований НАТО к потенциалу. Это означает наличие полностью пригодных к использованию сил, необходимых для охвата всего спектра операций и миссий, а также стратегических средств, необходимых для проведения многочисленных крупно- и мелкомасштабных миссий — при необходимости, без поддержки США.

Достижение этого стандарта потребует времени, учитывая нынешнее отсутствие у Европы необходимых средств, относительно низкий уровень боеготовности и раздробленность военно-промышленного комплекса.

Формирование европейской стратегической ответственности будет процессом, а не единовременным событием.

В Мадриде лидеры Альянса представят новую стратегическую концепцию НАТО — первую за последние 12 лет. Стратегическая концепция должна запустить процесс повышения европейской стратегической ответственности, подкрепленный дополнительными усилиями по реализации «Стратегического компаса» ЕС.

Большая европейская стратегическая ответственность потребует большего, а не меньшего количества трансатлантических консультаций по военно-политическим вопросам.

Повышение европейской стратегической ответственности потребует большего, а не меньшего количества трансатлантических консультаций по военно-политическим вопросам. Когда Европа приобретет военный потенциал, необходимый для осуществления реальной стратегической ответственности, ее политический голос будет усилен.

Дипломатические разногласия между США и Европой все еще будут возникать, но диалог между равными с большей вероятностью позволит преодолеть разногласия.

Тем не менее, потребуются новые механизмы координации между НАТО и ЕС.

Повышение стратегической ответственности Европы поможет прояснить, кто будет руководить определенными миссиями и что им необходимо сделать для успеха. Европейские страны могут взять на себя первое реагирование на будущие кризисы в Африке и на Ближнем Востоке. Они могли бы возглавить совместные миссии по обеспечению безопасности, такие как учения с партнерами по НАТО вокруг Черного моря или на Западных Балканах.

Соединенные Штаты продолжат возглавлять операции по коллективной обороне против крупного противника в Европе в сочетании с более мощными европейскими силами. Чтобы заверить союзников в том, что обязательства США по сдерживанию России не уменьшатся, США могут перебросить в Европу дополнительные сухопутные войска.

Необходимо усовершенствовать организационные и командные механизмы, чтобы европейцам было легче проводить автономные операции. ЕС или отдельные европейские страны могли бы возглавить небольшие операции по реагированию на кризисы по образцу операций в Сахеле под руководством Франции.

Большинство более крупных операций будет по-прежнему проводить НАТО, поскольку ее интегрированная структура военного командования имеет уникальный опыт в этом деле.

Усилия могут быть активизированы путем обновления так называемых командных механизмов «Берлин плюс» и концепции «отделяемых, но не раздельных» (separable but not separate) сил и средств, чтобы командная структура НАТО могла использоваться для операций под руководством ЕС во главе с европейским генералом.

Повышение стратегической ответственности Европы также требует улучшения сотрудничества в оборонной промышленности и повышения эффективности по всей Европе. Европейское оборонное агентство (EDA), Европейский оборонный фонд (EDF) и Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO) направлены на то, чтобы сделать европейскую оборонную промышленность более эффективной и действенной.

Трансатлантическое понимание стратегической ответственности Европы могло бы способствовать рационализации европейской оборонной промышленности, без ограничения доступа американских технологий, которые помогут улучшить их производительность и обеспечить операционную совместимость.

Стратегическая ответственность в эпоху потрясений

Сегодня Европа и Северная Америка находятся в исторической точке перелома между угасающей эпохой относительной стабильности и нестабильной, опасной эпохой потрясений, глобальных по своей природе и широких по масштабам.

Вызовы включают, но не ограничиваются стратегическим соперничеством с реваншистской Россией и мощным в военном отношении и технологически развитым Китаем. Они распространяются на новые технологии, которые меняют характер конкуренции и конфликтов, и цифровые преобразования, которые разрушают основы дипломатии и обороны.

Масштабы и сложность важнейших экономических, экологических, технологических и человеческих потоков, а также зависимость многих обществ от этих потоков резко возросли. Эти риски требуют от Европы и Северной Америки подтверждения их взаимных связей, переоснащения институтов и восстановления баланса партнерства.

Дальнейшее вторжение России в Украину и ее усилия по подрыву европейского порядка безопасности являются наиболее ярким и драматичным свидетельством вызовов новой эпохи.

До сих пор давление Путина объединяло атлантический альянс. Однако, это единство может смениться раздором, если европейцы, обладая соответствующими возможностями, не возьмут на себя более активную роль в сдерживании и/или защите от России и если Соединенные Штаты будут продолжать препятствовать ведущей роли Европы в управлении кризисами.

Настало время для США и Европы избавиться от взаимной амбивалентности и работать сообща, чтобы стратегическая автономия — определяемая как большая стратегическая ответственность — стала беспроигрышным вариантом для стран по обе стороны Атлантики.

24 июня 2022 года

Авторы: Ханс Биннендик, Дэниел С. Гамильтон, Александр Вершбоу

Источник: Brookings

Last Updated on 02.08.2023 by iskova