Баланс между порядком и свободой. Совместима ли государственная мудрость с конституционным правлением?

Пример США во времена Второй мировой войны

Ученые выдвигали идею о возможности “конституционной государственной мудрости” в Америке, но мало что сделали для изучения ее исторической реальности или оценки ее последствий.

Чтобы проиллюстрировать некоторые ограничения, возможности и амбивалентность “конституционной государственной мудрости” на практике, в этой статье рассматривается лидерство Франклина Рузвельта на внутреннем фронте, когда страна предполагала, а затем и вела войну за рубежом (другими словами, РОЛЬ ЛИЧНОСТИ).

Хотя президент применял конституционную государственную мудрость для подготовки своей страны к войне, эта модель «ограниченной  конституционной государственной мудрости» впоследствии с трудом разрешала противоречия между требованиями войны и требованиями конституционализма.

Поскольку Конституция – не машина, а живой организм, она подотчетна теории Дарвина, а не законам Ньютона.

Объяснив, как различные представления о конституционализме порождают уникальные ожидания от государственной мудрости, в данной статье представлено, как собственные представления Рузвельта о Конституции США и американской государственной мудрости, разработанные до Второй мировой войны, проясняют его лидерские решения в военное время.

Его лидерство, хорошо это или плохо, но неизгладимо сформировало полномочия президента США и конституционный порядок, при котором живут сегодня американцы.

В своем исследовании американской государственной мудрости Герберт Сторинг выявил противоречие между подлинной государственной мудростью с ее «образом жизни», «формирующими характер» амбициями и современным конституционным правительством, призванным укротить властные полномочия.

Поскольку «подлинная государственная мудрость живет в пространстве за пределами любого конституционного порядка и представляет собой угрозу конституционализму», Джеффри Тьюлис позже предложил обратиться к идее «конституционного чиновника» (а не государственного деятеля) для решения «проблемы государственной мудрости и чрезвычайных полномочий».

Недавно Партик Оверим также заметил, что американские основатели «отвели государственной мудрости второстепенную роль, поставив ее после конституционализма» и тем самым «опустошили ее как моральный идеал».

Таким образом, американский конституционный порядок оставляет мало возможностей для проявления государственной мудрости.

Тем не менее, каждый из вышеназванных экспертов допускает, по крайней мере, «возможность» современного, очерченного бренда американского правления под названием «конституционная государственная мудрость».

В то время как сегодня “государственная мудрость” не привлекает особого внимания исследователей и читателей, о теоретическом месте “государственной мудрости” в американском конституционном устройстве написано немало. Гораздо меньше было сказано о его историческом присутствии или наоборот – отсутствии.

Вопрос о том, является ли конституционная государственная мудрость химерой, редкостью или же повторяющейся реальностью, остается эмпирическим. Чтобы ответить на него, мы должны изучить политическую практику.

С этой целью, а также для того, чтобы помочь определить содержание “конституционной государственной мудрости”, в данной статье исследуется лидерство президента Франклина Д. Рузвельта (ФДР) внутри страны, когда Америка готовилась к войне, а затем вела ее за рубежом.

Именно исключительное внутреннее лидерство Рузвельта в чрезвычайных геополитических обстоятельствах свидетельствовало о его конституционной государственной мудрости.

В частности, Рузвельт применил конституционную государственную мудрость для подготовки страны к войне.

Однако его руководство в военное время также выявило некоторые ограничения и амбивалентность конституционной государственной мудрости как средства разрешения противоречий между требованиями войны и нормами конституционализма.

Данная статья состоит из шести частей.

Во-первых, мы призываем реабилитировать “государственную мудрость” как оценочный стандарт, который недооценивается в исследованиях президентства и плохо понимается в американском общественном дискурсе. Для этого я даю определение конституционной государственной мудрости и предлагаю метод оценки лидерства по этому стандарту. Поскольку оценка лидера по этому стандарту требует понимания концептуальных отношений между конституционализмом и государственной мудростью, я также иллюстрирую, как различные представления о конституционализме порождают различные ожидания от государственных деятелей.

Во-вторых, мы рассказываем о выбранном примере – Рузвельте во время Второй мировой войны, об источниках, продиктованных этим случаем, и об интеллектуальном и историческом контекстах, которые определяли преобладающее понимание американского конституционализма и государственной мудрости в ту эпоху.

В-третьих, мы описываем собственные представления Рузвельта о Конституции США и месте государственной мудрости в ней.

В-четвертых, мы объясняем предвоенное руководство Рузвельта, ориентированное на национальную оборону, с точки зрения этих концепций, а затем оцениваю его лидерство с точки зрения стандарта конституционной государственной мудрости.

В-пятых, мы также объясняем и оцениваем его действия в военное время.

Наконец, в заключение (в-шестых) мы сравниваем оценки современниками Рузвельта его конституционного лидерства, показываем, что добавляет к этим оценкам разработанный здесь стандарт, и иллюстрируем, как прецеденты, созданные Рузвельтом, использовались (или же злоупотреблялись) его преемниками. 

Конституционная государственная мудрость как концепция и стандарт

Определение конституционной государственной мудрости

Конституционная государственная мудрость – это политическое лидерство, сочетающее власть и благоразумие для реализации общего блага.

Присоединение к «государственной мудрости» термина «конституционная» подразумевает, что и цели (общее благо), и средства (власть и благоразумие), по крайней мере, частично определяются конституционной формой правления государства.

Конституционная государственная мудрость – это политическое лидерство, сочетающее власть и благоразумие для реализации общего блага.

Таким образом, (идеально-типичный) конституционный государственный деятель использует власть и благоразумие для обеспечения общего блага, как это благо определено конституцией, в порядке, соответствующем конституционным механизмам государства.

Государственная мудрость при конституционном строе, основанном на нормах закона, – это действия по дополнению, обходу, отклонению от или нарушению норм закона, когда это необходимо для обеспечения общественного блага, при этом не жертвуя преимуществами действующего законодательства.

Сегодня слово «государственная мудрость» звучит несколько странно и даже где-то чужеродно.

Поскольку современные политологи часто рассматривают политиков как своекорыстных агентов, руководствующихся интересами отдельных групп населения, может показаться анахронизмом воскрешать государственную мудрость (форму лидерства, прославленную в классической античности и ориентированную на общественные интересы) в качестве стандарта, по которому можно судить Рузвельта, возможно, первого “современного президента”.

На фоне обещаний президентов о руководстве процессом преобразований (трансформационном лидерстве) может показаться странным оценивать успехи президента в сохранении, а не изменении установленного конституционного порядка.

Однако государственная мудрость, конституционная или иная, никогда не сводится только к сохранению чего-либо. Государственный деятель, который просто подтверждает существующий конституционный порядок, не заслуживает этого имени («государственный деятель»).

Подтверждение неэффективного конституционного порядка в условиях кризиса – это президентский эквивалент того, чтобы «возиться, пока горит Рим» (пир во время чумы).

По этой причине, думая об американских государственных деятелях, мало кто вспоминает Джеймса Бьюкенена (накануне Гражданской войны) или Герберта Гувера (в начале Великой депрессии).

Однако мало кто вспоминает и о Дональде Трампе, который, похоже, нацелился разрушить порядок, который он едва ли понимает – если вообще когда-либо понимал.

Это происходит потому, что конституционные государственные деятели должны заново пересматривать то, что они утверждают.

«Великие президенты», как и конституционные государственные деятели, примиряют свои конституционные изменения с существующим конституционным порядком. Они накладывают конституционные поправки на существующий порядок, чтобы заполнить пробелы, возникшие в результате изменения обстоятельств.

Они не ссылаются на конституционные особенности в качестве оправдания политического паралича, но и не игнорируют неудобные особенности. Они «конституционно мыслят» о том, чего требуют нынешние обстоятельства, и обосновывают конституционные изменения «с точки зрения фундаментальных принципов и конституционных норм».

Что значит обосновывать конституционные изменения в конституционных терминах, зависит, конечно, от конституционной формы государства (подробнее об этом будет сказано ниже). Хотя все конституции ограничивают осуществление власти, они делают это разными методами.

Так, монарх в конституционной монархии сталкивается с иными ограничениями своей государственной мудрости, чем элитный аристократ в аристократии, демократический лидер в демократии и так далее.

Таким образом, конституционный государственный деятель демократической республики, такой как Соединенные Штаты, отличается тем, что он принимает демократический и республиканский характер своей должности, что определяет то, как он вносит конституционные изменения.

Поскольку в США “полную картину местности”, по мнению Томаса Джефферсона, имеет только исполнительная власть, конституционный государственный деятель может иногда сознательно игнорировать более близорукие предпочтения народа. Однако конституционная форма правления всегда способствует оценке таких предпочтений.

Иными словами, хотя конституционный государственный деятель демократической республики может использовать свое должностное преимущество первого лица, он не лишает народ его «ретроспективного преимущества».

Напротив, он объясняет причины применения власти и предоставляет себя на суд народа.

Конституционные государственные деятели не освобождаются от демократической политики.

Но и они не капитулируют перед превратностями общественного мнения.

Конституционные государственные деятели ценят представительную основу своей должности, не подвергая ее плебисциту. Они поступают так, как, по словам Александра Гамильтона в “Федералисте” № 71, поступают блюстители конституции:

«Когда представляются случаи, где интересы народа расходятся с его склонностями», конституционные государственные деятели «противостоят временным заблуждениям, чтобы дать им время и возможность для более спокойного и размеренного размышления».

Одним словом, они стремятся к общественному благу, даже если общество не умеет <вовремя> распознавать свои коллективные интересы.

Оправданием государственной мудрости в ограниченном нормами конституционного строя является необходимость – тот факт, что общее благо было бы поставлено под угрозу, если бы не такое руководство.

Государственная мудрость в конституционном порядке, ограниченном правилами, – это акт дополнения, обхода, манипуляции или нарушения закона, когда это необходимо для обеспечения общественного блага, – при этом, без ущерба для установленных конституционных норм. Под правилами я подразумеваю как формальные конституционные правила (например, перечисление полномочий и их юридическое толкование), так и конституционные нормы.

Поскольку объектом государственной мудрости является общественное благо, конституционный государственный деятель не может игнорировать влияние, которое его руководство окажет на конституционный порядок, призванный содействовать общественному благу.

Поэтому, чтобы выявить конституционную государственную мудрость (в отличие от исполнительной мании величия), следует оценить необходимость обхода норм для обеспечения общего блага, а также последствия такого обхода для будущего функционирования норм.

Существует три ситуации, когда лидер оказывается не в состоянии гармонизировать государственную мудрость с конституционализмом.

Во-первых, он может дополнять нормы, когда уже существующие являются вполне достаточными для обеспечения общего блага, или обходить правила, когда ситуация этого не требует, тем самым подменяя верховенство права своим собственным правлением. Это подрывает конституционную форму правления – отсюда и требование необходимости.

Во-вторых, он может манипулировать нормами таким образом, что они перестанут действовать, как только отпадет необходимость в манипуляции. В этом случае долгосрочные преимущества норм приносятся в жертву целесообразности – отсюда необходимость оценивать последствия их обхода.

Наконец, он может отказаться от идеи нарушить правила, когда это необходимо, например, для сохранения государства, в рамках которого функционирует конституционный порядок. В этом случае “скрупулезное следование” правилам “абсурдно принесло бы цель” этих правил “в жертву средствам”.

Концепция конституционной государственной мудрости применима также для оценки лидерства Рузвельта.

По большинству критериев Рузвельт входит в число величайших президентов.

С точки зрения структурных изменений, немногие президенты могут сравниться с его наследием – отчасти потому, что лишь немногие могут сравниться с исключительными обстоятельствами его пребывания у власти, и ни один не может сравниться с ним по продолжительности.

Что остается менее ясным, так это то, как оценить его деятельность на посту президента с точки зрения конституционной государственной мудрости.

Написаны многочисленные книги, демонстрирующие, как программа Рузвельта реконструировала американский конституционный порядок.

Данная статья определяет и применяет стандарт конституционной государственной мудрости, чтобы показать, как руководство Рузвельта в сфере национальной безопасности также реконструировало этот порядок – причем таким образом, что это как усиливало, так и противоречило наложению отпечатка Нового курса на Конституции США.

Внимание этого стандарта к государственной мудрости, форме исключительного лидерства в исключительных обстоятельствах, предполагает:

• важность акцентов Нойштадта на умении вести переговоры и убеждать,
• наблюдений Барбера об административной личности,
• роли риторики, отстаиваемой Кернеллом и Тьюлисом,
• политической трансформации, выделенной Сковронеком.

Но в отличие от большинства политических подходов к президентству, этот стандарт не безразличен к мотивам президента. Он “требует оценки целей, ради которых используется власть”. Без этой оценки мы не можем отличить государственного деятеля от просто лидера (или демагога, если уж на то пошло).

Эталон конституционного государственного деятеля позволяет исследовать системный вопрос, превосходящий по своему охвату властные стратегии:

• совместима ли конституционная государственная мудрость, даже в ограниченном виде, с американским конституционным правлением?

Отношения между конституционализмом и государственной мудростью

“Государственная деятельность” – это почти не по-американски”, – писал Сторинг. Это происходит потому, что амбициозный размах и емкий характер традиционной государственной мудрости, по мнению Сторинга, был заменен Конституцией США.

В “древних” (или, если можно так выразиться, долиберальных) конституциях государственный деятель сам определял благо для своего общества и прокладывал к нему путь.

Например, спартанский законодатель Ликург определил хорошую жизнь как жизнь, отмеченную равенством, военной готовностью и аскетизмом, и создал конституционное устройство, рассчитанное на создание именно этих условий.

Конституция США, напротив, фактически определяет политические цели государства за государственного деятеля. Исключительной “законной целью” американского правительства должно было стать “обеспечение прав личности”.

В результате, требования к американским государственным деятелям и их полномочия отличаются от требований и полномочий традиционных государственных деятелей.

Если древние конституции нуждались в “архитектоническом” (универсальном и первостепенном) организаторе, то американской конституции требуется что-то гораздо менее грандиозное и навязчивое: технократический управляющий для решения конфликтов, возникающих в ходе реализации американцами плюралистических и противоречивых представлений о благе.

Отцы-основатели США  решили, утверждал Сторинг, что “тот вид государственного управления, который раньше считался его сутью – великое политическое лидерство, определяющее “образ жизни” и формирующее характер – больше никогда понадобится”.

Конечно, в древности конституция имела определение, почти полностью отличное от нашего современного представления о конституции как Основном законе. Для многих древних “конституция” означала органический состав государства.

По мнению Стортинга, греко-римская государственная мудрость (или, точнее, “законотворчество” – тип лидерства, описанный Платоном, Аристотелем и Цицероном) – обязана своим широким охватом понятию конституционализма, которого придерживались долиберальные общества.

Поскольку “конституция” относилась к “образу жизни” государства, прерогативой государственного деятеля было упорядочивать этот образ жизни и формировать своих граждан таким образом, чтобы способствовать его развитию.

Однако правительство по американскому конституционному образцу, которое “больше не рассматривалось как направляющее и формирующее человеческое существование”, а лишь как “способствующее мирному наслаждению частной жизнью”, свело государственную мудрость к служению тому, что Джеймс Мэдисон называл “постоянными и совокупными интересами общества”.

В лекциях, прочитанных в 1940 году, историк конституции Чарльз Макилвейн более систематично описал, как конкретная конституционная форма порождает конкретный тип государственной мудрости.

В одной из лекций, посвященных “античному конституционализму”, он проанализировал “Политика” Платона – «диалог, центральной темой которого является проблема “конституционализма”».

Для Платона конституционное правление, форма правления, основанная на законах, относится к “второсортному” типу режима, к чему-то вроде необходимого зла. Это связано с тем, что закон, “подобно упрямому и невежественному тирану”, неизбежно подавляет прерогативу идеального государственного деятеля, который, обладая добродетелью практической мудрости, мог бы наилучшим образом способствовать общему благу, “не устанавливая правил, но делая свое искусство законом”. Это искусство, считал Платон, всегда будет “выше [писаного] закона”.

Современный конституционализм, однако, ограничил сферу деятельности правительства, а вместе с ней и сферу деятельности государственного деятеля.

Но, возможно, разрыв между древним и современным конституционализмом не так велик, предполагают Сторинг и Макилвейн.

Как отметил Пол Эйдельберг, “право народа”, сформулированное в Декларации независимости, на “учреждение нового правительства… …в такой форме, которая покажется им наиболее вероятной для обеспечения их безопасности и счастья”, предполагает возможность для традиционного государственного управления. Это “право” может подразумевать, пишет он, веру основателей в то, что:

«цель правительства [состоит] в том, чтобы принести или произвести счастье или помочь в его достижении».

Это позитивный взгляд на правительство, напоминающий об учениях классической политической философии. Он значительно расширяет сферу государственного управления и делает возможной архитектоническую политику.

Такое прочтение напоминает нам о том, что составитель документа Томас Джефферсон объяснял, что декларация черпает свой “авторитет из гармонизирующих настроений дня”. Эти настроения, по словам Джефферсона, исходили из древних и современных источников, таких разных, как “Аристотель, Цицерон, Локк, Сидней и т. д.”. Конституция США, по мнению ее архитекторов, также объединила в себе элементы древних и современных конституций. 

Рузвельт заимствовал как древние, так и современные конституционные традиции, чтобы сформировать свою собственную конституционную концепцию.

Такое прочтение не было непривычным и для Рузвельта.

Во время предвыборной кампании в 1932 году он заявил, что до индустриализации “правительство было призвано лишь создавать условия, в которых люди могли бы жить счастливо”, но “теперь оно призвано помогать в достижении” этого счастья.

К 1938 году Рузвельт заявил, что правительство взяло на себя “окончательную ответственность” за это счастье.

Многие нашли в “Новом курсе” Рузвельта и в его руководстве в военное время более чем намек на архитектоническую политику, которая стремится преобразовать или переделать конституцию.

Однако даже когда, подобно древнему государственному деятелю, Рузвельт продвигал политику создания “хорошей жизни”, он также подчеркивал, что эта политика просто выполняет намерения Конституции и Декларации:

«Мы, поддерживающие “Новый курс”, делаем это потому, что это правильная сделка и потому, что она необходима для сохранения безопасности [в отличие от “безопасности” в Декларации Независимости – см. ниже] и счастья в таком свободном обществе, как наше. … Новый курс – это старая сделка – такая же старая, как самые ранние стремления человечества к свободе, справедливости и хорошей жизни. … Он новый, как были новыми Декларация независимости и Конституция Соединенных Штатов. И у него те же мотивы».

В других случаях, однако, Рузвельт определял цель Конституции и сферу деятельности американского государственного деятеля более узко, в терминах, которых можно было бы ожидать от сторинговского прочтения намерений основателей. В речи, посвященной сельскохозяйственному производству, президент обрисовал то, что “кажется мне” “истинной функцией правительства в соответствии с нашей Конституцией”. “Задачей правительства” было:

способствовать общему благосостоянию, не вмешиваясь чрезмерно в индивидуальные свободы, а привлекая на помощь человеку те полномочия правительства, которые необходимы для обеспечения непрерывности неотъемлемых прав, которые призвана гарантировать Конституция”. Это демократия в старом добром американском понимании этого слова.

Словом, Рузвельт заимствовал как древние, так и современные конституционные традиции, чтобы сформировать свою собственную конституционную концепцию (концепцию, которую я опишу ниже).

Эта концепция, однако, не означала, что Рузвельт всегда был свободен вести дела так, как ему хотелось. Конституционная форма всегда формирует возможности для государственной мудрости.

Лидерство Рузвельта было ограничено процедурными особенностями Конституции США, которые так часто влияют на политику, что их обуславливающее воздействие часто остается недооцененным.

Например, статья II требовала, чтобы Рузвельт был избран в разгар войны в 1944 году. Еще до того, как 22-я поправка (ратифицированная только в 1951 году) ограничила срок полномочий президента двумя сроками, Рузвельт столкнулся со значительной оппозицией, когда баллотировался на третий и четвертый сроки, отчасти потому, что его кандидатура нарушала конституционную норму, установленную прецедентом двух сроков Джорджа Вашингтона.

Конституция также регулировала межведомственные отношения во время пребывания Рузвельта у власти. Несмотря на то что исполнительная власть разрабатывала большинство законов, внесенных в первые “Сто дней” Рузвельта, конституционная структура страны требовала, чтобы эти законопроекты принимал Конгресс.

Верховный суд также проверял Рузвельта. Он запретил проводить в жизнь большую часть его “Первого нового курса”, направленного на борьбу с банковским кризисом. Эта проверка повлияла на то, как он продолжил реализацию второго и третьего “Нового курса”.

Таким образом, конституционные механизмы заставляли Рузвельта убеждать там, где автократ мог бы просто сделать свое “искусство – законом”.

Даже после того, как Рузвельт стал единственным в американской истории президентом на четвертый срок, он напомнил об этом, заявив:

“В демократической нации власть должна быть связана с ответственностью и обязана защищать и оправдывать себя в рамках общего блага”.

Ученые часто не принимают риторическую защиту прерогатив президентов за попытку придать легитимность своим действиям сомнительной конституционности.

При этом они не признают, что выбранное президентом действие часто выбирается из набора возможных действий, часто обусловлено признанием того, что он должен защищать это действие, и зачастую в конституционных терминах.

Определив, что такое конституционная государственная мудрость, указав, как ее выявить, и проиллюстрировав, как конституционная форма порождает ожидания от государственной мудрости, перейдем к случаю, на примере которого мы применим теорию конституционной государственной мудрости: руководство Рузвельта, ориентированное на национальную оборону. 

Случай, метод и контекст

Случай и метод

Период Второй мировой войны хорошо подходит для оценки возможности конституционной государственной мудрости по нескольким причинам.

Во-первых, если конституционная государственная мудрость и возникает в конституционной демократии, то, скорее всего, она политически допустима только в условиях острой неопределенности и отсутствия безопасности, таких как крупная война. Только исключительные обстоятельства, или “государства исключения”, могут оправдать исключительное лидерство.

Во-вторых, у Рузвельта были веские причины для сохранения конституционного характера Америки во время Второй мировой войны. Он говорил о “едином крестовом походе” Америки против тоталитаризма как о манихейской борьбе (добра со злом). Тем самым президент вряд ли мог создать больший личный стимул для укрепления конституционного порядка, от имени которого якобы велась война.

Наконец, “уплотненное” федеральное правительство, которое оставил после себя “Новый курс” Рузвельта, сделало еще более редкими те немногие возможности, которые Конституция США предоставляла для проявления государственной мудрости.

Поэтому мы с большей вероятностью можем наблюдать примеры государственной мудрости у Рузвельта и его предшественников, чем в последующем.

Но если Вторая мировая война позволяет проверить этот стандарт, то наш случай – нет. Стандарт конституционной государственной мудрости требует учета мотивов лидера, поскольку, как и любая государственная мудрость, она должна быть направлена на достижение общего блага, а не только на его случайное обеспечение. Без учета намерений невозможно провести различие между ловким, стремящимся к переизбранию президентом и конституционным государственным деятелем.

Мотивы Рузвельта, однако, были, как известно, непостижимы. По сообщениям, он обладал “мультиплексным” умом, не поддающимся прочтению.

“Вы знаете, я жонглер, – сказал он своему министру финансов Генри Моргентау в мае 1942 года, – и я никогда не позволяю своей правой руке знать, что делает левая”. Понятно, что Моргентау считал своего босса “необычайно трудным человеком для описания”.

Это не было случайностью, а скорее осознанным административным стилем проницательного политика.

Рексфорд Тагвелл, член так называемого “мозгового треста” Рузвельта и главный советник по программам “Нового курса”, объяснял, что президент “намеренно скрывал ход своих мыслей”.

Как отмечает один биограф, Рузвельт “наслаждался своим образом сфинкса”, а историческая и научная дистанция мало что сделала для развенчания мифов о нем.

Для человека, который не вел дневников и не имел «по-настоящему доверенных лиц» (по словам его жены), не оставил мемуаров и размышлял только в письменной форме, раскрыть мотивы трудно, но не невозможно.

Однако для этого необходимо обратиться к трем группам источников, каждый из которых обладает уникальными достоинствами и недостатками.

Аналитики могут сомневаться, что президенты заботятся о том, чтобы слова у них не расходились с делами, однако Рузвельт, безусловно, заботился.

Во-первых, после смерти Рузвельта был опубликован целый ряд мемуаров, написанных реальными и самопровозглашенными “инсайдерами” администрации Рузвельта. Некоторые из них раскрывают ход мыслей Рузвельта и указывают на мотивы, лежащие в основе его решений. Другие, однако, просто предлагают описательные рассказы, “попавшие в поле зрения” из-за “звона кассового аппарата”, как выразился Клинтон Росситер еще до появления их основной массы.

Еще одно ограничение было отмечено выше: Ни один из авторов не претендовал на то, что ему действительно известен мыслительный процесс Рузвельта. По этому поводу Тагвелл писал: “Мы не знаем, что было на уме у Рузвельта, кроме умозаключений. А умозаключения всегда можно оспорить. И то, каковы были намерения, часто является самой важной информацией в нашем распоряжении”.

Более того, мемуары написаны верными сторонниками Рузвельта. Несмотря на эти предрассудки, они дают возможность заново открыть для себя процесс принятия решений Рузвельтом.

Во-вторых, мы можем изучить личную переписку Рузвельта: его письма, меморандумы и редкие размышления, которые он писал о работе.

Однако письма и меморандумы лишь в редких случаях раскрывают мотивы, лежащие в основе политики, из-за краткого стиля письма Рузвельта и его склонности к секретности – особенно в военное время. Обоснование большинства политических решений согласовывалось с советниками за дверями, а не в ходе длительной переписки (что делает мемуары особенно ценными)…

В-третьих, я широко использую публичные высказывания Рузвельта: его выступления в Конгрессе, предвыборные речи, радиообращения, “беседы у камина” и пресс-конференции.

Поскольку риторика – это инструмент убеждения, предназначенный для публичного потребления, мы должны проявлять осторожность, используя ее для вывода о намерениях лидера.

Такой субъект, как Рузвельт, заслуживает особой осторожности. В разговоре с Моргентау в мае 1942 года о том, что правая рука не должна быть в курсе левой, Рузвельт также признался, что он “абсолютно готов вводить в заблуждение и говорить неправду, если это поможет выиграть войну”.

Однако “в природе конституционной риторики, – отмечают Тьюлис и Бессетт, – нет ничего такого, что мешало бы ей быть искренним выражением личных убеждений. Мы должны серьезно отнестись к возможности”, что президентская риторика может быть не просто конституционной дымовой завесой, а иногда и подлинным отражением рассуждений ритора.

Аналитики могут сомневаться, что президенты заботятся о том, чтобы слова у них не расходились с делами, однако Рузвельт, безусловно, заботился.

Роберт Шервуд, драматург, ставший спичрайтером Рузвельта, писал: “Рузвельт знал, что все его слова составят большую часть багажа, которое он оставит потомкам, и что его конечная оценка будет зависеть от согласования того, что он сказал, с тем, что он сделал “.

Более того, то, что говорил Рузвельт, можно рассматривать как отражение того, что он думал, поскольку он, по сути, сам “писал свои речи”. По свидетельству Розенмана, спичрайтера и составителя официальных бумаг Рузвельта, “речи, произнесенные в конечном итоге, принадлежали [Рузвельту] – и только ему “.

Серьезное отношение к идеям Рузвельта

Толкование Рузвельтом Конституции, передаваемое в основном через его риторику, повлияло на его поведение.

У Рузвельта действительно была своя “философия” Конституции, последовательные идеи о цели, действии и задачах Конституции, а также о роли президента в ее рамках.

Многие ученые, однако, утверждают, что Рузвельт рассматривал Конституцию как “помеху”, как нечто недостаточно “эластичное”, чтобы вместить в себя его грандиозный проект реконструкции. Другие утверждают, что у него просто не было последовательной философской основы.

Однажды журналист спросил его: “В чем заключается ваша философия?”. Рузвельт сопел и пыхтел, прежде чем ответить: “Философия? Я христианин и демократ – вот и все”. Это был вполне ожидаемый ответ от политика, который редко (если вообще когда-либо) читал философские труды.

Когда Рузвельт все же упоминал о теориях, он отзывался о них довольно снисходительно, как впрочем и об их родоначальниках и приверженцах. Как и его предшественник – Вудро Вильсон, Рузвельт скептически относился к теории, поскольку считал, что она чрезмерно упрощает реальность и не может дать ответы на вопросы, к которым он стремился. Хотя он ежедневно консультировался с интеллектуалами, входящими в его “мозговой трест”, он считал, что им не хватает «политического ноу-хау».

Но, как заметил Нойштадт, президентство – “это не работа ученого”. Поэтому мы не должны удивляться, узнав, что человек, который дольше всех занимал эту должность, “был безразличным студентом”, “не очень любил читать книги”, “был крайне прагматичным” и “не любил теории”.

Однако мы также не должны удивляться, узнав, что он использовал теорию, чтобы ориентироваться в неопределенности (как это делают все политики, осознанно или нет).

В отличие от своего предшественника Вильсона, автора книги “Конституционное правительство в Соединенных Штатах”, или его союзника по военному времени Уинстона Черчилля, написавшего эссе с толкованием американской конституции (в котором он обвинил Рузвельта в ее осквернении), Рузвельт никогда не делал конституционный анализ в письменной форме.

Но если мы готовы прислушаться к его формулировке своей конституционной интерпретации, то устные слова Рузвельта свидетельствуют о довольно последовательном чувстве, с помощью которого он интерпретировал события конституционного значения и разрабатывал решения, имеющие конституционные последствия.

Очевидно, что это чувство не разделялось строгими конструктивистами, но и не было бесструктурным. Оно было податливым, но не аморфным.

Рузвельт не игнорировал Конституцию, также нельзя сказать, что он ее не понимал. Он просто представлял себе ее гарантии, цели и возможности в расширенном виде.

Следующий подраздел статьи посвящен историческим и интеллектуальным источникам, сформировавшим его представления о Конституции и государственной мудрости, а затем излагает эти представления.

Исторический контекст и интеллектуальное влияние Рузвельта

Джеймс Кизер отмечал, что “любое политическое действие, каким бы благородным оно ни было, должно проистекать из надежды или страха”.

А Айра Кацнельсон писал, что “страх определял контекст, в котором происходили политические действия в Соединенных Штатах” во время президентства Рузвельта.

Широко распространенный страх перед возможностями конституционной демократии, возможно, не был причиной концепций Рузвельта о Конституции и государственной мудрости.

Многие из его современников, конечно, придерживались совершенно иных представлений о надлежащей роли президентства и федерального правительства.

Кроме того, Рузвельт не разделял доминирующих в его эпоху тревог. Вместо этого он пророчил надежду в эпоху, лишенную ее, знаменито заявив: “Единственное, чего нам нужно бояться, – это сам страх”.

Тем не менее этот страх “служил стимулом к действию” для Рузвельта и его прогрессивной когорты. И он создал климат, восприимчивый к практическому выражению идей Рузвельта о Конституции и государственной мудрости.

Таким образом, источники конституционной концепции Рузвельта были двоякими. Во-первых, это был страх, порожденный историческим контекстом. Во-вторых, это была надежда – продукт интеллектуального влияния Рузвельта, который верил, что правительство сможет побороть этот страх.

Обвал фондового рынка в 1929 году и его зловещие последствия стали для многих сигналом того, как тяжело управлять страной, руководствуясь документом, написанным до промышленной революции, появления железных дорог и подъема Уолл-стрит.

То, что казалось экономическим кризисом, вскоре переросло в кризис конституционного доверия.

В то время как вера в американские институты упала до нового исторического минимума, авторитарные режимы охватили Европу, ознаменовав то, что один политолог назвал «универсальным моментом кажущегося непреодолимого всплеска».

Макилвейн поместил свои лекции по конституционализму в определенный контекст, заявив, что “никогда прежде конституционализм не подвергался такому сомнению” и что “никогда атака на него не была такой решительной и угрожающей, как сейчас”.

“Мы должны сделать выбор, – считал Макилвейн, – между упорядоченной процедурой закона и силовыми процессами, которые кажутся гораздо более быстрыми и эффективными”.

Диктаторы решили (по крайней мере, так считал Рузвельт) самые насущные проблемы современности, все еще беспокоящие демократические государства, от “проблемы безработицы и праздного капитала” до “проблем с рабочей силой” и внутреннего насилия.

Выражая более обнадеживающую ноту, Рузвельт все же верил, что “в этих напряженных и опасных ситуациях в мире демократия спасет себя вместе с обычными людьми, доказав, что она стоит спасения “.

Когда Рузвельт объявил о своей готовности взять на себя “широкую исполнительную власть” во время инаугурационной речи 4 марта 1933 года, толпа разразилась такими громкими аплодисментами, что Элеонора Рузвельт сочла такую реакцию “довольно пугающей”.

Однако многие видные американцы не были убеждены, что конституционную демократию стоит спасать. Прежде чем стать архитектором американской стратегии сдерживания холодной войны, Джордж Кеннан считал, что американцы могли бы с тем же успехом “двигаться по дороге, которая через конституционные изменения ведет к авторитарному государству”.

Повсеместно возникал вопрос, можно ли (или нужно ли) сохранить конституционализм, и если да, то в какой форме?

Один политолог задался вопросом: “Может ли наше правительство ответить на вызовы тоталитаризма и остаться демократическим? Совместимо ли разделение властей на законодательную и исполнительную? “

Гарольд Лассуэлл размышлял: “Какие демократические ценности можно сохранить и как?” в свете того, что, по его мнению, страна неумолимо превращается в “государство-гарнизон”.

“Можем ли мы конкурировать с [диктаторами], занимаясь смелыми поисками методом объединения безработных людей и праздного капитала, и в то же время оставаться в рамках нашего американского образа жизни, в рамках Билля о правах и в пределах того, что с нашей точки зрения является самой цивилизацией? ” – спрашивал сам Рузвельт.

Рузвельт считал именно так, но многие выдающиеся мыслители были готовы пойти на компромисс с этим образом жизни. Они утверждали, что для того, чтобы демократия работала, Америке необходимо чрезвычайное правительство под руководством диктатора.

Хотя большинство никогда всерьез не увлекалось тоталитарной моделью, они были не прочь перенять некоторые из ее методов.

Политолог Линдси Роджерс, который в 1919 году осуждал “президентскую диктатуру” Вильсона, в 1934 году настаивал на том, что президенту нужны “свободные руки” для “реорганизации механизма представительного правительства”.

Многие лидеры общественного мнения соглашались с этим, призывая к “благожелательной”, “временной” или “конституционной” диктатуре. Среди них был известный колумнист Уолтер Липпманн, который рекомендовал “мягкий вид диктатуры”. “На период, скажем, в год”, – считал он, – президент должен иметь “самые широкие и полные полномочия при самом либеральном толковании Конституции”. Навещая избранного президента в его доме в феврале 1933 года, Липпманн советовал: “Ситуация критическая, Франклин. Возможно, у вас нет другого выхода, кроме как взять на себя диктаторские полномочия “.

Не было очевидно, чтобы общественность также протестовала против такой узурпации власти. Когда Рузвельт объявил о своей готовности взять на себя “широкую исполнительную власть” во время инаугурационной речи 4 марта 1933 года, толпа разразилась такими громкими аплодисментами, что Элеонора Рузвельт сочла такую реакцию “немного пугающей”. “Граждане по всей стране писали президенту письма с просьбой установить “благожелательную автократию”.

Как выразилась крупнейшая (и притом республиканская) газета страны, “многие из нас просили о диктаторе. Теперь он у нас есть” в лице Рузвельта.

Такова была обстановка, в которой Рузвельт вступил в должность и которая неизгладимо сформировала его мировоззрение. Угрозы менялись в течение 12 лет его президентства, но неуверенность в целесообразности конституционного правления сохранялась до самой его смерти.

В отличие от исторического контекста Рузвельта, интеллектуальные истоки его конституционной концепции, скорее всего, были вторичными и, возможно, не осознавались Рузвельтом, который никогда не читал много политической теории. Он изучал успешных и прагматичных политиков, которым стремился подражать.

Поэтому философские корни его концепции Конституции находятся в практике и отражены в трудах политиков, которых он больше всего почитал, а именно его двоюродного брата Теодора Рузвельта (ТР) и его бывшего начальника Вудро Вильсона.

Как мы увидим, концепция Конституции Рузвельта во многом отражает размышления Вильсона на эту тему, а то, как Рузвельт представлял себе потенциал американской государственной мудрости, во многом повторяет мышление Теодора Рузвельта.

До того как занять Белый дом, Вильсон был исследователем американского правительства, которого, возможно, лучше всего описать как “антитеоретика политики”. “Конституция не содержит теорий”, – написал он однажды, высмеивая сторонников “литературной теории”.

Рузвельт разделял скептицизм Вильсона в отношении использования теории в качестве руководства для выработки политики.

Но позже Вильсон выдвинул историцистскую интерпретацию Конституции, которая бросила вызов господствовавшему в то время пониманию Конституции в механистических терминах.

Правительство не было инструментом, который, будучи запущенным, работает без видимых усилий, как часовой механизм. Напротив, утверждал Вильсон в своей лекции, ставшей книгой, оно является органичным, живым, вечно развивающимся отражением жителей государства. Поскольку Конституция – “не машина, а живое существо”, она “подотчетна Дарвину, а не Ньютону”.

Конституция, по мнению Уилсона, – это то, чем являются американцы, а не устройство, которым они обладают.

Изречение Маколея “реформируй, если хочешь сохранить” было одним из принципов Рузвельта, который он часто цитировал и всегда соблюдал.

Поскольку “Конституция Соединенных Штатов – это не просто документ юриста”, а “путеводная нить”, в которой запечатлен “дух эпохи”, Вильсон высмеивал тех президентов, которые воздерживались “от использования всей полноты власти, которую они могли бы законно использовать, из-за угрызений совести”.

Они придерживались “ньютоновской теории” Конституции и поэтому “были скорее теоретиками, чем государственными деятелями”. Согласно вильсоновскому пониманию Конституции, “президент имеет право, как по закону, так и по совести, быть настолько великим, насколько он может”, поскольку лишь он один представляет всю нацию.

“Кризисы, – отмечал Вильсон в другой своей работе, – являются естественным поводом для президентского величия, поскольку они “дают рождение и новый рост государственной мудрости”.

Не меньше, чем Вильсон, Рузвельт учился у Теодора Рузвельта. Трудно переоценить то восхищение, которое Рузвельт испытывал к Теодору Рузвельту. Младший Рузвельт в совершенстве повторил политическую карьеру старшего, последовательно занимая посты законодателя штата Нью-Йорк, помощника министра военно-морского флота, губернатора Нью-Йорка и, наконец, президента США.

В своей “Автобиографии” Теодор Рузвельт объяснил, что он, как и Вильсон, отвергал “узкоюридический взгляд” на то, что Конституция препятствует президентской инициативе. Поскольку исполнительная власть является “управляющим народа”, а не слугой Конгресса, “я считал, что это не только его право, но и обязанность делать все, что требуют нужды нации, если только такие действия не запрещены Конституцией “.

Быть управителем народа – значит правильно оценивать его интересы.

Для этого Теодор Рузвельт с энтузиазмом рекомендовал Франклину Рузвельту работы Томаса Маколея.

Маколей был видным человеком на политической арене, как Вильсон и ТР, и именно таким “теоретиком”, которого Рузвельт уважал. Как отмечает Розенман, изречение Маколея “реформируй, если хочешь сохранить” было одним из принципов Рузвельта, который он часто цитировал и всегда соблюдал.

“Правильные реформы, утверждал Маколей в своей “Истории Англии”, можно определить путем “компромисса”. Убежденный в том, что крайности делают политику токсичной, Маколей призывал государственных деятелей “искать компромисс” между этими центробежными силами, проводя постепенные реформы, поддерживающие баланс английской конституции между порядком и свободой.

Рузвельт осознанно занимался «компромиссом», наблюдая за спектром общественного мнения, определяя полюса, а затем «двигаясь по всей линии немного левее центра». Он утверждал, что его Новый курс был упражнением в реформировании с целью сохранения.

Президент часто утверждал, пишет Розенман, что Новый курс «спас страну от коммунизма» именно благодаря «компромиссу» между политикой, «благоприятной для коммунизма», с одной стороны, и защитой экономической олигархии, с другой.

Конституция «для обывателя» порождает «практическую государственную мудрость»

Концепция Конституции Рузвельта

В отличие от Теодора Рузвельта и Вильсона, Франклин Рузвельт никогда не излагал свою конституционную философию на бумаге.

Но в его публичных высказываниях прослеживаются последовательные идеи о Конституции.

Этот раздел, описывающий представления Франклина Рузвельта о Конституции и государственной мудрости соответственно, основан почти исключительно на его довоенной риторике.

Вывод о его конституционной концепции на основе его риторики после Перл-Харбора не позволил бы определить, были ли действия Рузвельта в военное время причиной или, как я утверждаю, следствием его понимания Конституции.

Отделяя конституционную интерпретацию Франклина Рузвельта от контекста военного времени, наглядно видно, что его сложившееся понимание Конституции и роли государственного деятеля в ней обусловило то, как он выполнял свои обязанности президента в военное время.

Три центральные темы пронизывают всю конституционную риторику Рузвельта (хотя и не всегда его действия).

Во-первых, как и Теодор Рузвельт и Вудро Вильсон, Рузвельт рассматривал Конституцию как динамичный и прагматичный “документ непрофессионала”, который больше расширял возможности президента, нежели ограничивал их.

Во-вторых, как и Вильсон, понимавший Конституцию как органично развивающуюся, Рузвельт убеждал, что Конституция может адаптироваться к возникающим обстоятельствам, не теряя своей характерной формы.

В действительности, он считал, что зачастую единственным способом обеспечить гарантии Конституции являются эксперименты с институциональной перестройкой до тех пор, пока “демократия сможет функционировать” в XX веке.

Наконец, в соответствии с теорией президентства, разработанной Теодором Рузвельтом, Франклин Рузвельт считал, что конституционные споры лучше всего решаются демократической политикой.

Поскольку Конституция является не “простым документом юриста” (слова Вильсона), а “документом непрофессионала”, сложная “юридическая интерпретация” должна уступать место суждению демократических избирателей и их представителей.

В те времена “беспрецедентного спроса и необходимости незамедлительных действий” “обычный баланс между исполнительной и законодательной властью” мог оказаться недостаточным.

Каждая из этих тем присутствовала с самого начала президентства Рузвельта – фактически, в его первой инаугурационной речи. И он представил их на военном языке и с помощью военных симулякров, которые предвещали, как президент позже перенесет эту конституционную философию в военное время.

В поисках того, что Уильям Джеймс назвал “моральным эквивалентом войны”, способным вызвать национальное единство, Рузвельт определил Великую депрессию в качестве врага и поклялся относиться к “чрезвычайной ситуации дома” так, “как относились бы к чрезвычайной ситуации на войне”.

“Возможно, под влиянием прагматиков той эпохи, которые превозносили “социальные возможности войны”, продемонстрированные в Первой мировой войне, Рузвельт призвал американцев “действовать как обученная и преданная армия… с единством долга, которое до сих пор проявлялось только во время вооруженных столкновений”.

Во-первых, поскольку Конституция наделяет президента бóльшими полномочиями, чем их ограничением, он обещал “безоговорочно взять на себя руководство этой великой армией нашего народа, посвятившей себя дисциплинированному наступлению на наши общие проблемы”.

Он призвал Конгресс разработать законопроект, который он “доведет до скорейшего принятия”. Но если Конгресс не примет его пряник, он без колебаний прибегнет к кнуту, чтобы выполнить “четкий курс долга, который встанет передо мной”.

Перед лицом законодательной вялости он поклялся взять на себя “широкую исполнительную власть… такую же большую, как та, которая была бы предоставлена мне, если бы мы действительно подверглись вторжению иностранного врага”.

Во-вторых, такой сдвиг в институциональном балансе власти был допустим, потому что “наша Конституция настолько проста и практична, что всегда можно удовлетворить чрезвычайные потребности путем изменения акцентов и позиций без потери ее основной формы”.

В наше время “беспрецедентного спроса и необходимости незамедлительных действий” “обычный баланс между исполнительной и законодательной властью” может оказаться неадекватным.

К счастью, Франклин Рузвельт заверил американцев, что Конституция допускает “временные отступления от этого нормального баланса государственной процедуры”.

И в-третьих, то, что узаконило этот отход от нормальной политики и его принятие на себя широкой исполнительной власти, было не конституционным текстом, а волей “народа Соединенных Штатов”, который “наделил его полномочиями”, сделав “реальным инструментом своих чаяний”.

Единственное, что могло бы “сделать возможным руководство, направленное на достижение большего блага”, – это народ, “готовый подчиниться” начертанным им “линиям наступления “.

Как и Теодор Рузвельт, Франклин Рузвельт критиковал то, как прошлые президенты тщетно полагали, что “закон идет вдогонку за жизнью”. При этом они “приносили в жертву каждое новое поколение”. Эти президенты не смогли стать лидерами, потому что ошибочно полагали, что Конституция четко разграничивает полномочия каждой ветви власти. Напротив, призывал Рузвельт, “этот великий непрофессиональный документ был хартией общих принципов, совершенно не похожей на… мелкий шрифт, которым пользуются юристы”.

Руководствуясь “широкими и общими формулировками, способными противостоять эволюции и изменениям”, “основные полномочия нового национального правительства” были сформулированы с “обобщенностью”, чтобы “гибкая государственная мудрость будущего, в рамках Конституции, могла адаптироваться к времени и обстоятельствам”.

За несколько десятилетий до того, как Нойштадт стал утверждать, что Конституция создала не правительство “разделенных властей”, а правительство “разделенных институтов, делящих полномочия”, Рузвельт утверждал, что каждая федеральная ветвь власти “рассматривалась с намеренным отсутствием конкретизации” именно для того, чтобы один институт (предположительно президентство) мог расширить сферу своего влияния, не нарушая сферу влияния других.

“Мы почитаем” Конституцию, утверждал он, “не потому что она стара, а потому что она всегда новая” и способна отвечать на современные вызовы.

Но, понимая, что конституционная государственная мудрость заключается в примирении старого с новым, Рузвельт также утверждал, что его проект заключается в создании “нового порядка” в “рамках, в духе и намерениях американской Конституции”.

В рамках этого духа и намерений Рузвельт стремился внедрить «более мускулистую» демократию. Признавая “практические преимущества”, которыми пользовались “более эффектные” диктаторы, он заявил, что “настало время демократии заявить о себе”, “сделав демократию успешной” в современном мире.

Его решимость переделать американский конституционализм под форму XX века побудила его (несмотря на регулярное отрицание “методов” диктаторов) отправить экспертов по государственному управлению – членов Комитета Браунлоу – в фашистскую Италию в 1937 году для изучения средств укрепления административного потенциала исполнительной власти.

В отчете комитета отмечалось, что Рузвельт преследовал “лишь одну великую цель, а именно: заставить демократию работать сегодня в нашем национальном правительстве; то есть сделать наше правительство современным, эффективным и действенным инструментом для выполнения воли народа”.

В понимании Рузвельта, его “задачей было доказать, что демократию можно заставить функционировать в современном мире так же эффективно, как в более простом мире сто лет назад”. 

“Вызов, брошенный нашей демократической форме правления”, может быть решен только путем “успешной адаптации наших исторических традиций к сложному современному миру”. И единственным способом “доказать, что мы можем удовлетворять новые национальные потребности с помощью новых законов, соответствующих историческим рамкам”, было принятие “либерального, а не узкого толкования” Конституции, которое санкционировало бы “беспрецедентную деятельность федерального руководства”.

Рузвельт считал, что его проекту “заставить демократию работать” мешает “юридическое толкование” Конституции.

После неудачной попытки собрать Верховный суд Рузвельт обрушился на судей, которые “не избираются народом” и претендуют на легитимность только “в силу пожизненного срока службы”. После того как Верховный суд признал недействительными ключевые компоненты его Первого нового курса, Рузвельт потребовал от суда “внести свой вклад в успешное развитие демократии”.

«”Процесс нашей демократии” и его проект по перестройке демократии по образцу XX века “не должны подвергаться опасности” со стороны тех, кто будет применять конституционные стандарты “эпохи лошадей и колясок».

Для президента, который пользовался исключительной популярностью, искусно формировал мнение с помощью риторики и презирал “сложный юридизм”, неудивительно, что Рузвельт придерживался почти плебисцитарной концепции легитимации политики.

Для Рузвельта не только “воля народа, выраженная в день выборов”, должна преобладать над судом, но и исторический факт, что она преобладает.

Хотя юристы каждой эпохи “кричали о неконституционности” – от “неконституционного” Конституционного конвента до Луизианской покупки и Гражданской войны – политика всегда “брала верх” над теми, “кто превращал Конституцию в юридический контракт”.

Рузвельт считал, что конституционное от неконституционного отделяет сам народ, который санкционировал его или позже смирился с ним. Поэтому Рузвельт часто ссылался на “якорь” легитимности, который не могли использовать люди с пожизненным сроком: “демократия – больше демократии”.

Концепция Франклина Рузвельта насчет мудрого государственного управления

Никогда не сомневавшийся в своих способностях, Франклин Рузвельт считал, что знает, что требуется от государственного деятеля, и что он может это обеспечить.

Во-первых, для этого требовалось провести компромисс между крайностями, рекомендованный Теодором Рузвельтом и описанный Маколеем.

Во-вторых, требовалось просветить эти крайности, чтобы они могли осознать свои общие интересы.

В отличие от прагматизма, который так часто ассоциируется с лидерством Франклина Рузвельта, его роль как сторонника компромисса и главного просветителя общественности не является доказательством государственного мастерства как такового. Скорее, это внеконституционные инструменты лидерства, способные совместить государственную мудрость с американским конституционализмом.

Если государственная мудрость – это средство обеспечения общественного блага, то компромисс и просвещение (информирование) общественности – лишь некоторые из различных средств, с помощью которых лидер может попытаться проявить государственную мудрость.

Тем не менее, компромисс и публичное просвещение – инструменты, особенно хорошо подходящие для лидерства в условиях демократического конституционного порядка.

Применяя компромисс, лидер предлагает умеренную политику, которая с большей вероятностью отражает желания всей общественности.

Просвещая общественность, лидер стремится информировать законодательные органы и граждан об общественных интересах, чтобы они могли увидеть их воочию и поддержать политику, направленную на их реализацию.

Франклин Рузвельт довольно рано проявил склонность к компромиссам.

Четвертый президент США Джеймс Мэдисон (англ. James Madison, 1751-1836, один из ключевых авторов Конституции США) во время дебатов по тарифной политике предостерегал, что “напрасно считать, будто просвещенные государственные деятели смогут всегда согласовывать сталкивающиеся интересы и подчинять их все общественному благу… Просвещенные государственные деятели не всегда будут стоять у руля”. Поэтому Мэдисон считал, что преднамеренное включение конкуренции между фракциями в расширенную республику является самой надежной гарантией общественного блага.

Почти полтора века спустя, во время своей первой президентской кампании в 1932 году, Рузвельт (видимо, неосознанно) принял вызов Мэдисона, провозгласив: “Настал день просвещенной администрации”.

Решая вопрос о “правильной тарифной политике”, он заявил, что «задача государственного деятеля – определить” золотую середину между дуэльными предложениями и сплести их вместе – одним словом, находить компромисс».

Как он скажет много лет спустя, “первоочередная обязанность государственного деятеля – объединить капитал и рабочую силу”.

Просвещение общественности являлось незаменимым инструментом государственного управления для президента, который считал, что его власть легитимна (иногда исключительно) именно благодаря всенародной поддержке.

Именно путем такого постепенного сокращения Рузвельт стремился “построить на руинах прошлого новую структуру, лучше отвечающую нынешним проблемам современной цивилизации”.

Хотя примирение старых институтов с новыми условиями современности потребовало от него “отказаться от удобной позиции государственных деятелей старой школы” (которую критиковали Теодор Рузвельт и Вудро Вильсон), он, тем не менее, был уверен, что «под энергичным руководством возможно найти ответ в рамках, если не буквы, то духа и структуры” конституционного правительства и демократических процессов.»

Цитируя инаугурационную речь Вильсона 1913 года, Рузвельт пообещал в 1937 году “иметь дело с нашей экономической системой такой, какая она есть и какой ее можно изменить, а не такой, какой она могла бы быть, если бы у нас был чистый лист бумаги для письма. И шаг за шагом мы сделаем ее такой, какой она должна быть”.

Однако наиболее четко концепция государственного управления Рузвельта была сформулирована в речи, которую он произнес в Геттисберге в 1938 году. В ней Рузвельт выразил свое согласие с Линкольном в том, что “цель, ради которой была основана нация”, заключается в том, чтобы “сохранить в меняющихся условиях каждого поколения народное правительство для блага народа”. Хотя “задача” государственного управления “принимает разные формы в разные времена… вызовы всегда остаются прежними”.

Вопрос в том, “сможет ли каждое поколение, сталкивающееся с собственными обстоятельствами, набраться практической самоотверженности, чтобы достичь и сохранить величайшее благо для величайшего числа людей, для обеспечения которого было создано это правительство народа”.

Это была утилитарная цель, которая хорошо сочеталась с его мажоритарной концепцией легитимации политики, но она не была бы достигнута без сознательного руководства.

Кандидат Франклин Рузвельт ранее утверждал, что “задачей государственного управления всегда было переопределение [основополагающих] прав с точки зрения меняющегося и растущего социального порядка. Новые условия предъявляют новые требования к правительству”.

Разумеется, в демократическом обществе перестройка в сторону новой структуры и переопределение прав никогда не бывают легкими и гарантированными.

Рузвельт признавал, что для этого необходимо просвещать других или использовать политическую технологию, которую Нойштадт позже определил как суть президентского лидерства: дар убеждения.

В то время как “диктатура может командовать всей мощью жестко регламентированной нации… объединенная сила демократической нации может быть собрана только тогда, когда ее народ” “образован по современным стандартам, чтобы знать, что происходит и куда он идет”.

Поскольку он понимал государственную деятельность как исключительную форму лидерства, как и любое другое лидерство, такая деятельность нуждалась в последователях.

Просвещение общества было незаменимым инструментом государственной деятельности для президента, который считал, что его власть узаконена (порой исключительно) народной поддержкой.

Еще до вступления в должность президента, Франклин Рузвельт насмехался над теми, кто настаивал “на скорейшем создании патентной схемы, гарантированно дающей результат”, как будто правление означало простое провозглашение политики.

Технократическая экспертиза – это не американская государственная мудрость. Но и следование общественному мнению тоже. Государственная мудрость предполагает использование возможностей для “уточнения и расширения общественных взглядов”, чтобы американцы могли осознать свои общие интересы.

“Государственное управление включает в себя искусство формулировать политику и использовать политическую технологию для достижения такой части этой политики, которая получит всеобщую поддержку. Убеждать, вести за собой, жертвовать, всегда просвещать, потому что величайший долг государственного деятеля – просвещение”.

С джефферсоновской верой в коллективное мнение народа Рузвельт также верил, что даже если народу представить факты (всегда перекрученные, иногда преувеличенные), народ “обычно выбирает правильный курс”.

Однако иногда люди выбирали не то, на что рассчитывал Рузвельт. Например, за его ранние усилия по уточнению и расширению общественных взглядов на угрозу со стороны Оси его называли нагнетателем страха (в немалой степени из-за его опоры на апокалиптические образы).

Не успокоившись, Рузвельт продолжал просвещать американцев о мировых делах вплоть до самого вступления США в войну.

Причем “просвещал” он драматично. Объявляя “ограниченные” (а затем “неограниченные”) чрезвычайные ситуации, Рузвельт пытался информировать американцев о глобальных событиях (при этом претендуя на “неотъемлемые” исполнительные полномочия).

По его мнению, уникальная способность просвещать население о надвигающихся угрозах заключалась в том, что только президент имел “полный обзор местности”, как выразился однажды Томас Джефферсон.

Именно президент, а не его недоброжелатели, имел доступ к конфиденциальной информации о близости, вероятности и серьезности угроз.

В предвоенном письме одному из ярых критиков, Норману Томасу, Рузвельт пригласил лидера изоляционистской Социалистической партии “провести здесь неделю, незримо находясь рядом со мной. Это не будет приятным опытом для вас, потому что вы будете получать шок каждые десять минут” от разведданных, поступающих на стол президента.

Более того, только президент обладал институциональными ресурсами для “принятия решений, активности, секретности и оперативности”, необходимых для реагирования на “новую молниеносную скорость современной войны”, которую он так часто подчеркивал.

Поскольку только президент обладал информацией, чтобы знать, и институциональной компетентностью, чтобы реагировать, президент был обязан просвещать.

В этом разделе были изложены представления Рузвельта о Конституции США и американской государственной мудрости.

Для Рузвельта Конституция давала больше возможностей, чем ограничивала президентскую власть, она позволяла учитывать изменения в институциональном балансе сил, и ее можно было лучше всего разъяснить с помощью демократической политики.

Рузвельт считал, что задача американской государственной мудрости заключается в реформировании конституционного порядка, чтобы сохранить его обещание обеспечить наибольшее благо для наибольшего числа американцев. В этом деле его инструментами были компромисс и просвещение общества.

В свой первый день на посту президента Рузвельт представил свою конституционную философию как призыв взяться за оружие.

Когда позже пришла реальная война, он предложил американцам вспомнить тот момент. “Я хочу сделать то же самое, с теми же людьми, в этом новом кризисе, который стоит перед Америкой. Мы встретили проблему 1933 года” с “мужеством и реализмом” и “встретим этот новый кризис… с тем же мужеством и реализмом”.

В некотором смысле война бросит вызов “Новому курсу”, но в более значительной степени она укрепит внутренний проект Рузвельта. Рузвельт обещал: “Если война все-таки начнется, мы сделаем ее войной Нового курса”. Президент сдержал свое обещание.

Благодаря “Новому курсу” Конституция США мирного и военного времени – это практически одна и та же Конституция.

Объяснив лидерство Рузвельта в ходе подготовки и ведения войны с точки зрения его собственной конституционной философии, перейдем к оценке этого лидерства с точки зрения стандарта конституционной государственной мудрости.

Война до войны: от 1936 года до Перл-Харбора

Корвин отметил, что определить начало войны в Америке середины XX века было непросто.180 Ученые продолжают расходиться во мнениях относительно начала “военного времени” Рузвельта, но большинство согласны с утверждением Корвина, что “во Второй мировой войне чрезвычайная ситуация предшествовала войне”, или что была “война до войны”.

В 1936 году Рузвельт предостерегал, что видит в мире “многие элементы, которые ведут к трагедии всеобщей войны”, элементы которые (как он позже заявит) сделали Вторую мировую войну “безошибочно угадываемой с 1936 года”.

Год спустя даже Рузвельт заметил, что в мире существует “множество элементов, ведущих к трагедии всеобщей войны”.

Год спустя даже обычно прозорливый Уинстон Черчилль в своем эссе “Гитлер – монстр или герой?” настаивал на том, что “в настоящий момент открыты обе возможности”.

Признавая, что Рузвельт был “практически одинок” в том, что “рано увидел, что означает приход Гитлера к власти”, мы принимаем именно 1936 год за начало военного времени президентства Рузвельта – как это сделал сам президент.

Для человека, считавшего государственную деятельность как постепенные шаги в правильном направлении, «игра дюймов» его вполне устраивала.

В этом разделе объясняются, а затем оцениваются действия Рузвельта, ориентированные на оборону, в период между 1936 годом и нападением японцев на Перл-Харбор 7 декабря 1941 года.

В следующем разделе мы рассмотрим его действия в период с Перл-Харбора до его смерти перед капитуляцией нацистской Германии в 1945 году.

Мы находим больше свидетельств государственного поведения в первый период, возможно, потому, что для этого было больше возможностей. До Перл-Харбора Рузвельт должен был благоразумно руководить общественным мнением, информировать граждан об угрозах и кооптировать своих внешнеполитических оппонентов, чтобы американцы могли выбирать (не без  нажима) свой собственный оптимальный курс.

Перл-Харбор решил конституционную дилемму президента. После него Рузвельт оседлал волну национализма, обеспечив, чтобы внутренняя политика (в основном) «остановилась у края воды».

После начала войны Верховный суд одобрял даже самые подозрительные с конституционной точки зрения шаги президента, а Конгресс “шел навстречу всем его желаниям”.

Как сказал Джон Мичем, “с 39-го года до Перл-Харбора был один шаг вперед и попытка не сделать два назад. Это была игра дюймов”.

Для человека, который рассматривал государственную власть как постепенные шаги в правильном направлении, «игра дюймов» его вполне устраивала.

Эта игра в дюймы остается недооцененной, потому что мы склонны читать историю в обратном направлении, как будто нападение на отдаленную территорию США должно было вызвать эффект “сплочения вокруг флага”, который произошел.

Это рассуждение оставляет в тени то, как усердно Рузвельт работал с трибуны и за кулисами, чтобы организовать условия, при которых нападение привело к гальванизации нации.

Политика “ленд-лиза”, которую Рузвельт подписал в марте 1941 года, возможно, сделала больше, чем любая другая, чтобы покончить с притворством американского нейтралитета и усилить милитаризацию США.

Однако в этой статье не рассматривается сама борьба за ленд-лиз, вместо этого основное внимание уделяется политике, которая сделала ее возможной.

Предшественники ленд-лиза, такие как сделка “эсминцы в обмен на базы” и политика cash-and-carry («наличные деньги»), о которой пойдет речь ниже, лучше иллюстрируют межотраслевую конституционную политику, необходимую для оценки лидерства Рузвельта.

Позволяя добиться успеха. Рузвельт и общественное мнение

После победы на перевыборах в 1936 году, рейтинг одобрения Рузвельта к августу 1939 года упал с 61 % до 48 % голосов избирателей.

Чтобы объяснить потерю общественного доверия, ученые указывают либо на “рецессию Рузвельта” 1937-38 годов, либо на неудачные попытки президента собрать Верховный суд, провести через Конгресс “законопроект о диктаторе” и очистить свою собственную партию от скептиков Нового курса.

Однако, прежде всего, авторитет Рузвельта упал потому, что он вознамерился пробудить американский народ, делавшего вид, что “эта война нас не касается”, против диктаторов, которые, в свою очередь, умоляли не соглашаться с ним.

Вполне естественно, что президент с таким популистским представлением о легитимации политики должен глубоко заботиться о настроениях в обществе.

Но ближайшие советники Рузвельта рассказывают, что первый президент, имевший доступ к приемлемой статистике опросов, обращался к ней не для получения политических рецептов, а для корректировки и настройки своих призывов.

Независимо от того, капитулировал ли он перед общественным мнением, осторожно подталкивал его или умело направлял, во второй срок Рузвельт был склонен “ораторски подталкивать мнение, позволять его авангарду прорываться мимо него, осторожно следовать за ним на практике и повторять процесс”.

Британский король Георг VI выразился лаконично, когда незадолго до объявления Америкой войны похвалил Рузвельта за то, “как вы руководите общественным мнением, позволяя ему опережать вас”.

Для этого Рузвельту, конечно, приходилось вести просветительскую работу, но ему также приходилось вводить людей в заблуждение, обходить Конгресс и претендовать на новые президентские полномочия.

Тем не менее, он осознавал пределы возможностей “кафедры задир”.

В соответствии со своими представлениями о Конституции и государственной мудрости (особенно с его убеждением, что текущие обстоятельства определяют обязанности и полномочия правительства) Рузвельт знал, что реальные события будут более убедительными, чем даже его самые зажигательные «беседы у камина».

Поэтому его задачей было интерпретировать события, рассуждать о том, что они предвещают, и пропагандировать интересы США, поставленные на карту.

То, что Рузвельт умел использовать свое ораторское искусство для формирования общественного мнения, позволяя ему прибегать к убеждению там, где в противном случае можно было бы прибегнуть к односторонним действиям, само по себе было конституционной инновацией популярной президентской риторики.

Поскольку сдержки президентской прерогативы, которые Рузвельт больше всего уважал, исходили не от “сложного юридизма”, а от опросов общественного мнения, выборов и Конгресса (вещей демократии), образование этих источников легитимации имело для Рузвельта ключевое значение.

Однако иногда Рузвельту не удавалось уловить настроение общества, и его попытки убеждения срывались. Один из таких примеров произошел осенью 1937 года. Из этого опыта Рузвельт научился вести за собой, и этот урок он будет использовать до конца периода, предшествовавшего Перл-Харбору.

Арсенал демократии

В 1940 году Рузвельт начал беспрецедентную третью президентскую избирательную кампанию. “Я думаю, что я нужен, – сказал он своему сыну, который выразил сомнения по поводу его кандидатуры, – и, возможно, мне это также необходимо”.

В соответствии со своей конституционной концепцией, которая ценила народную легитимацию, он считал, что до тех пор, пока проводится референдум раз в четыре года, его дальнейшее президентство не лишает народ его политической свободы.

Ссылаясь на “смягчающие обстоятельства”, чтобы оправдать свое отступление от нормы, он позже писал другу: “На самом деле суть вопроса не в сроке, а в том, чтобы народ имел возможность выражать свое мнение каждые четыре года”. “Свободные выборы, – подчеркивал он в 1944 году во время своей кампании за четвертый срок, – всегда будут защищать нашу нацию” от тех, кто “строит трясины диктатуры в этой республике”.

Однако на пути его третьего срока стояли два решения в области оборонной политики, любое из которых могло стоить ему переизбрания. Во-первых, Британия отчаянно нуждалась в военном оборудовании. Во-вторых, программа оборонного производства, которой он руководил, теперь нуждалась в армии призывников для эксплуатации оборудования.

15 мая 1940 года, через пять дней после вступления в должность премьер-министра осажденной Британии, Черчилль направил Рузвельту телеграмму с просьбой “одолжить сорок или пятьдесят ваших старых эсминцев”, чтобы заменить быстро сокращающиеся британские запасы.

Однако американская общественность не была склонна поддерживать союзников. Поэтому, чтобы получить необходимые Британии корабли, Рузвельт повторил шаги, которые принесли победу политике cash-and-carry: немного риторики и много политиканства.

Не упоминая конкретных материальных средств, Рузвельт подтвердил обещание нации “предоставить противникам силы материальные ресурсы этой нации”, поскольку от их судьбы зависело “будущее этой нации”.

Тем не менее, Закон о шпионаже 1917 года и недавно принятый Закон Уолша запрещали передачу “важных” американских материальных средств воюющим сторонам.

Адвокат Министерства внутренних дел полагал, что сможет спасти сделку, утверждая, что она будет законной, если “обменять эсминцы на стратегические британские военно-морские и военно-воздушные базы в Атлантике”.

Рузвельт быстро оповестил сеть Уайта, переименованную в Комитет по защите Америки путем оказания помощи союзникам после отмены эмбарго, чтобы упредить протесты Комитета “Америка прежде всего”, насчитывавшего уже 800 тысяч человек.

Он поручил советникам представить юридическую основу для помощи “союзникам”, которая появилась в газете New York Times в августе.

Рузвельт принял на борту президентской яхты сенатора Дэвида Уолша – антиинтервенционистски настроенного ирландско-американского председателя сенатского комитета по военно-морским делам и спонсора законопроекта, запрещающего передачу “необходимых” военных орудий, – чтобы отговорить его от возражений, как только Рузвельт объявит о сделке с Великобританией.

Рузвельт заручился обещаниями как республиканцев, так и демократов, что они “не предпримут никаких негативных действий” до тех пор, пока он сможет провести переговоры по соглашению в одностороннем порядке (обеспечив конгрессменам правдоподобное отрицание), задним числом убедить американцев в том, что Соединенным Штатам нужны заморские базы, а затем самостоятельно устранить любую обратную реакцию.

В соответствии со своей конституционной концепцией, которая считала инициативу исполнительной власти уместной, если она ретроспективно узаконена народом, Рузвельт представил сделку “эсминцы в обмен на базы” как свершившийся факт 2 сентября 1940 года, используя практическую государственную мудрость в тот момент, когда, по его мнению, закон был неправильно понят, а Конгресс неправильно понимал национальные интересы.

Он предвидел с некоторой гиперболой: “Конгресс поднимет ад из-за этого, но даже еще один день задержки может означать конец цивилизации. Крики “поджигатель войны” и “диктатор” наполнят воздух, но если Британия хочет выжить, мы должны действовать”.

Крики о диктатуре действительно раздавались, в частности, со стороны Корвина, который в пространной статье подверг критике меморандум генерального прокурора Роберта Джексона, написанный для оправдания сделки. Джексон защищал сделку в стратегических терминах – утверждая, что “не вызывает сомнений, что нынешние мировые условия запрещают [Рузвельту] рисковать любой отсрочкой” – и в конституционных терминах, удваивая недавнее признание Судом “исключительной власти” президента как “единственного органа” “международных отношений” страны. Корвин назвал “одобрение Джексоном безудержной автократии” самым “опасным мнением, когда-либо написанным генеральным прокурором”.

Однако общественность восприняла его более благосклонно. Как объясняет Уоррен Кимбалл:

«Один из критиков изворотливости Рузвельта цитирует Книгу Псалмов: “Не уповай на князей”. … Где же должно быть доверие? … В американской демократической республике альтернативами являются Конгресс и суды… Возможно, причина, по которой Рузвельт мог манипулировать политикой и даже лгать, заключается в том, что “народ”  был с ним согласен. Именно так работает политика.»

Именно так и должна работать политика, считал Рузвельт: беспорядок демократии, а не “технические юридические рассуждения”, решающие конституционные споры. Сделка “кажется, сработала идеально”, – писал Рузвельт королю Георгу VI после своего переизбрания. “В этой стране практически нет критики, за исключением юристов, которые считают, что его следовало сначала представить на рассмотрение Конгресса. Если бы я так поступил, он бы до сих пор находился под нежной опекой комитетов “.

После того как в июне Париж оказался под нацистской оккупацией, американское общественное мнение стало склоняться к необходимости призыва на воинскую службу. Подхватив общественное мнение, Рузвельт подписал закон о призыве на воинскую службу, назвав его “ответом Америки на гитлеризм”.

Через две недели, 16 сентября 1940 года (за день до “Дня Конституции”), Рузвельт подписал Закон о воинской повинности.

Закон стал предметом ожесточенных дебатов в Конгрессе, поскольку его принятие ввело бы первый призыв в армию в мирное время, нарушив американскую традицию, глубоко скептическую по отношению к постоянным армиям.

Оппоненты Конгресса утверждали, что он скорее провоцирует, а не предотвращает войну. Они утверждали, что “будет достаточно времени” для призыва в армию, “когда нам будет угрожать опасность и война станет неизбежной”.

И законодатели, и избиратели также задавались вопросом, что призыв – более личный по своим последствиям, чем отправка оружия в демократические страны – говорит о состоянии конституционного правительства. “Если вы примете этот законопроект, – напутствовал сенатор от партии Рузвельта, – вы перережете горло последней демократии, которая еще жива “.

Опасаясь, что законопроект о воинской повинности может стоить ему выборов, Рузвельт снова хранил молчание по этому вопросу. Он тесно сотрудничал с союзниками в Конгрессе, чтобы получить голоса, и позволил общественному мнению догнать, а затем опередить его.

Ему очень помогли два события.

Во-первых, его оппонент, кандидат в президенты от республиканцев Венделл Уилки, нарушил платформу своей партии, поддержав призыв.

Во-вторых, после падения Парижа в июне в результате нацистской оккупации общественное мнение стало склоняться к необходимости воинской повинности.

Подхватив общественное мнение, Рузвельт подписал закон о призыве, назвав его “ответом Америки на гитлеризм “.

Деятельность в качестве конституционного государственного деятеля (до Перл-Харбора)

Руководство Рузвельта в период с 1936 по 1941 год демонстрирует перспективы и некоторые опасности конституционной государственной мудрости. Он использовал власть, несомненно, но также и благоразумие, заботясь о просвещении общественности и достижении консенсуса в конгрессе во многих случаях.

В целом в этот период Рузвельт сочетает силу и благоразумие, чтобы подготовить свою страну к будущей борьбе, от которой, по его мнению, она вряд ли сможет уклониться.

В своем обращении “О положении дел в стране” в 1939 году он высоко оценил “далеко идущую внутреннюю готовность” нации. Еще более впечатляющим, считал Рузвельт, было то, что она была достигнута без “издержек”, которые несут те, кто живет в условиях диктатуры.

К счастью, американцам не нужно было бояться “цены, которую приходится платить за то, чтобы быть брошенным в концентрационный лагерь”, и “цены, которую приходится платить за то, чтобы бояться пройти по улице не с тем соседом”.

Действительно, в то время Америка подготовилась к обороне “без власти диктатора, без призыва к труду или конфискации капитала, без концентрационных лагерей и без единой царапины на свободе слова, свободе прессы или остальных пунктах Билля о правах”.

Однако вскоре Рузвельт обнаружил, что ведение войны представляет собой иные проблемы, чем подготовка к ней.

Всего через три года, когда нация променяет свою роль арсенала демократии на роль воюющей стороны, требующей безоговорочной капитуляции, он прибегнет к некоторым из этих “диктаторских полномочий”, а американцы понесут некоторые из “издержек”, которые, как он обещал, “американский народ никогда не заплатит”.

Конституция Рузвельта вступает в войну: Перл-Харбор – 1945 год

Вечером дня нападения японцев на Перл-Харбор, президент Рузвельт был самым спокойным человеком в комнате, заполненной суетящимися чиновниками.

После того как японцы дали толчок к войне, а Германия объявила войну Соединенным Штатам несколько дней спустя, по замечанию министра труда его кабинета, “ужасная моральная проблема Рузвельта была решена”.

Рузвельту больше не нужно было цитировать американцам “нацистскую книгу завоевания мира”. Больше не нужны были “инциденты” и обещания удержать американцев от войны “только в случае нападения”.

Его работа по подготовке Америки к войне, против которой выступало большинство, была закончена, и таким образом были решены самые сложные задачи, стоявшие перед ним как государственным деятелем.

После нападения на Перл-Харбор Рузвельт направил свое ораторское искусство на то, чтобы просветить американцев о ходе войны, поддержать их решимость и опровергнуть пораженческие настроения.

Но после Перл-Харбора он меньше говорил с народом, потому что у него были более неотложные обязанности. Более того, после нападения у него было меньше людей, которых нужно было убеждать. Страна, сообщал Липпманн, “в одночасье” стала “наконец-то единым народом”, объединенным в том, что мы сейчас вспоминаем как “хорошую войну”.

Поскольку после Перл-Харбора мало кто выступал против вступления Америки в войну, Вторая мировая война в целом дала меньше поводов для подавления гражданских свобод, чем предыдущие войны США.

Но даже при этом Рузвельт не столкнулся с демократической системой сдержек, которая раньше сдерживавшую его прерогативы. В отсутствие таких препятствий (институциональных, правовых и народных) война породила самые захватывающие и самые уродливые проявления его конституционной философии.

Рузвельт как судья, присяжный и палач

Конечно, Рузвельт не всегда добивался своего во время войны. Например, поддержанный им “закон о национальной службе”, призванный призвать американских рабочих на “важную” работу в военное время, рухнул под тяжестью оппозиции общественности и Конгресса в 1944 году.

Власть Рузвельта в военное время, как и его власть в довоенное время, могла быть проверена демократическими средствами. Однако там, где таких народных ограничений не было, руководство Рузвельта в военное время подтвердило знаменитое замечание Мэдисона о том, что “война на самом деле является истинной кормилицей исполнительной власти “.

В своем обращении к Конгрессу в сентябре 1942 года Рузвельт решительно подтвердил идеи, впервые сформулированные в его первой инаугурационной речи. Заявив, что он воплощает коллективную волю “американского народа”, Рузвельт утверждал, что “в соответствии с Конституцией” он обладает правом отменять решения Конгресса.

В частности, Рузвельт потребовал от Конгресса в установленный им срок внести поправки в Закон о чрезвычайном регулировании цен, принятый в январе 1942 года. Поправка дала бы президенту право стабилизировать цены, устанавливать заработную плату и, как утверждал Рузвельт, “предотвратить катастрофу”, равносильную военному поражению.

Если Конгресс не согласится, Рузвельт поклялся, что просто будет действовать так, как будто поправки в закон так и не были внесены.

Угроза сработала – не прошло и месяца, как Конгресс принял Закон о стабилизации 1942 года.

Во время войны Рузвельт расширил сферу подрывной деятельности, включив в нее не только американцев, симпатизирующих “фашизму и коммунизму”, но и деятельность антивоенных групп, профсоюзных деятелей и политических оппонентов президента.

Если Рузвельт иногда выдавал свое раздражение Конгрессом, он всегда проявлял мало терпения к “мелкому шрифту”, юридическим ограничениям его руководства в военное время.

Перед вступлением в войну Рузвельт заявил, что решение Верховного суда от 1939 года по делу Нардоне, согласно которому доказательства, полученные в результате прослушивания телефонных разговоров без ордера, были недопустимы в федеральном суде, “никогда не предполагалось” “применять к серьезным вопросам, связанным с обороной нации”.

“Соответственно, в мае 1940 года президент приказал своему генеральному прокурору санкционировать применение ФБР “прослушивающих устройств” против “подозреваемых в подрывной деятельности”.

Во время войны Рузвельт расширил понятие подрывной деятельности, включив в него не только американцев, симпатизирующих “фашизму и коммунизму”, но и деятельность антивоенных групп, профсоюзных деятелей и политических оппонентов президента.

Голая диктатура

Менее чем через месяц после нападения Японии на Перл-Харбор, когда распространились подозрения в деятельности японо-американской “пятой колонны”, Рузвельт предостерег от наказания жителей США по причине “случайности рождения”.

Он призвал нацию “помнить о нацистской технологии”, которая “натравливает расу на расу”. Он предостерег: “Мы не должны допустить, чтобы это произошло здесь. Мы не должны забывать, что мы защищаем: свободу, порядочность, справедливость”.

Президент и раньше признавался, что “подражание методам диктатур” – это то, чего “американцы никогда не могут и не будут делать”.

Но 19 февраля 1942 года Рузвельт издал военный приказ, который разрушил стену, разделяющую американские и тоталитарные методы.

Исполнительный приказ № 9066 принудительно эвакуировал 117 116 американцев японского происхождения с Западного побережья, поместив их в “центры переселения”, расположенные в глубине страны.

Хотя это решение трудно совместить с некоторыми идеалами Рузвельта, его менее трудно совместить с его конституционной философией перед лицом незначительных демократических препятствий.

В 1940 году президент обратился с письмом к Американскому комитету по защите иностранцев, восхваляя “традицию гостеприимства Америки к людям всех рас и вероисповеданий”.

“Одним из великих достижений американского содружества” стало то, что “группы, воевавшие друг с другом за границей”, стали “друзьями” в Америке. Чтобы защитить эту традицию, – продолжил он, – мы должны бдительно противостоять нападкам нетерпимости и несправедливости. Мы должны скрупулезно охранять гражданские права и гражданские свободы всех граждан, независимо от их происхождения”.

В своем обращении по случаю Дня Конституции в 1937 году Рузвельт даже пошел настолько далеко, что обрисовал узкий круг обстоятельств, при которых его администрация нарушит гражданские свободы меньшинства:

Позвольте мне изложить реальную ситуацию в самых простых терминах. Нынешнее правительство Соединенных Штатов никогда не отнимало и не будет отнимать свободу у какого-либо меньшинства, если только это меньшинство не злоупотребляет своей свободой настолько, что причиняет позитивный и определенный вред своим соседям, составляющим большинство.

Однако в исторических документах нет ни одного указания на то, что хоть один переселенец “так злоупотреблял” своей “свободой, чтобы нанести позитивный и определенный вред” – ни до интернирования, ни во время него.

Многие на Западном побережье опасались, что некоторые азиатские жители желают им зла, но разведка Рузвельта пришла к выводу, что эти опасения беспочвенны. Отметив отсутствие хоть одного приговора за саботаж среди интернированных, Клинтон Росситер заключил: “Правительство США было голой диктатурой” для “японско-американских граждан Тихоокеанского побережья”.

В обращении Рузвельта по случаю Дня Конституции в 1937 году произошел показательный поворот, когда он уточнил свою позицию в отношении индивидуальных прав.

В очередной раз демонстрируя свою мажоритарную концепцию легитимации политики, Рузвельт заявил: “Правительство Соединенных Штатов отказывается забывать, что Билль о правах был включен в Конституцию не только для защиты меньшинств от нетерпимости большинства, но и для защиты большинства от воцарения меньшинств”.

Второй генеральный прокурор Рузвельта, Фрэнк Мерфи, однажды заявил, что “величайшим защитником гражданской свободы… является непобедимая сила общественного мнения” – предположительно имея в виду общественное мнение большинства.

Если это общественное мнение должно было стать конституционным гарантом администрации Рузвельта, то решение президента об интернировании вряд ли можно назвать загадкой. По всей стране американцы требовали принятия мер в ответ на “японскую проблему”.

По иронии судьбы, которую мог породить только туман войны, директор ФБР Дж. Эдгар Гувер выступил против генерального прокурора Калифорнии Эрла Уоррена, будущего защитника гражданских свобод в Верховном суде, который требовал скорейшего удаления американцев японского происхождения с Западного побережья.

В ответ на возражения Гувера, генерального прокурора Фрэнсиса Биддла и заместителя начальника штаба армии Марка Кларка, а также по совету помощника военного министра Джона Дж. Макклоя, Рузвельт воспользовался своими полномочиями главнокомандующего, чтобы отдать приказ об интернировании.

Макклой обосновал свою рекомендацию прямо: “Если речь идет о безопасности страны или о Конституции Соединенных Штатов, то Конституция для меня – всего лишь клочок бумаги “.

Это решение можно соотнести с высокопарной риторикой Рузвельта, о которой говорилось выше, если вспомнить, что президент представлял себе Конституцию, сформированную в соответствии с меняющимися потребностями государства, отличающуюся гибкостью и легитимизированную общественным мнением дня.

Как отметил Кимбалл по поводу сделки “эсминцы в обмен на базы”, “никто в Конгрессе не представил закона, чтобы аннулировать” интернирование. Вместо этого Конгресс подкрепил приказ законом, который Корвин назвал “самой бессердечной мерой, когда-либо принятой американским Конгрессом”.

Хотя против администрации были выдвинуты обвинения в “нарушении закона” в данном случае, Суд трижды поддержал, возможно, одно из крупнейших нарушений гражданских свобод в американской истории.

И общественность не только в основном “поддержала соглашение”, но многие влиятельные голоса требовали его принятия. “Американцы всего политического спектра, – отмечает Сэмюэл Уокер, – по своим собственным разнообразным причинам предпочли не протестовать”.

В отсутствие грозных демократических сдержек его прерогатив Рузвельта вряд ли беспокоили легалисты, которые могли бы “вопить о неконституционности”.

Деятельность в качестве конституционного государственного деятеля (после Перл-Харбора)

Как и до Перл-Харбора, действия Рузвельта после нападения бросили вызов центральным чертам американского конституционализма. Он утверждал одностороннюю исполнительную власть, запугивая Конгресс, пока тот не передал ему на подпись Стабилизационный закон.

Он обошел устав Конгресса и творчески переосмыслил решения суда, чтобы расширить правительственную программу прослушивания телефонных разговоров, часто направленную на политических оппонентов, которые не представляли угрозы безопасности.

Приказ об интернировании был издан через шесть недель после Перл-Харбора и выполнен только через пять месяцев после этого. За это время возросла не угроза саботажа со стороны Японии, а требования населения об эвакуации. Более того, приказ был отменен только после того, как Рузвельт занял свой четвертый срок, и уже после того, как полевые командиры заверили его, что приказ больше не служит военным целям.

Короче говоря, хронология событий свидетельствует о приоритете популистской политики над конституционными правами.

Более милосердным для Рузвельта было бы прочтение, согласно которому после нападения японцев на Перл-Харбор он искренне (пусть и некритично) беспокоился о том, что жители японского происхождения представляют будущую угрозу для родины.

Но мы, скорее всего, никогда этого не узнаем, потому что Рузвельт никогда не пытался рационализировать свое решение перед общественностью, несмотря на то, что спустя всего несколько месяцев после истечения срока интернирования он подчеркнул: “В демократической стране власть должна быть связана с ответственностью и обязана защищать и оправдывать себя в рамках общего блага”.

Приказ Рузвельта по всем параметрам не соответствует конституционной государственной мудрости.

Это была демонстрация власти, не подкрепленная благоразумием. Он нарушил давние конституционные правила – что изъятие должно быть разумным и основанным на индивидуальном подозрении, что гарантия равной защиты запрещает дискриминацию по расовому признаку, что лишению свободы должна предшествовать надлежащая правовая процедура – не продемонстрировав, как обход правил обеспечит общественное благо.

Вместо того чтобы “уточнять и расширять общественное мнение”, Рузвельт позволил сырому и узкому общественному мнению диктовать политику.

Вместо того чтобы руководить общественным мнением, просвещая его, он потакал “временным заблуждениям” самых громких голосов.

Вместо того чтобы отсекать излишества и объединять американцев, Рузвельт “натравил расу на расу”.

И вместо того, чтобы объяснить свои действия и бросить себя на суд народа, он лишил народ возможности оценить его и вместо этого положился на почтение судей, которое он считал таким недемократичным.

Заключение

В хорошо устроенной республике никогда не следует прибегать к внеконституционным мерам, ибо, хотя на время они могут принести пользу, прецедент будет пагубным, так как если однажды установится практика пренебрежения законами ради благих целей, то через некоторое время они будут игнорироваться под предлогом дурных целей.

– Никколо Макиавелли

Далее Макиавелли пишет:

“Ни одна республика никогда не будет совершенной, если она не предусмотрит все в законе, не найдет средства защиты на всякий случай и не установит правила для их применения”.

Конечно, если бы республика могла создать свод правил на все случаи жизни, конституционная государственная мудрость стала бы простой административной наукой.

Но такой науки не существует, потому что такая конституция невозможна.

Поскольку закон может лишь несовершенно предвидеть чрезвычайные обстоятельства, Макиавелли признал, что все конституции должны предусматривать нечто вроде римской диктатуры – института, который предлагает республикам краткое убежище от “неотложных опасностей”, с которыми не могут справиться обычные процедуры.

В отличие от этого, американская конституция возлагает надежды на исполнительную власть, которая должна разумно балансировать между диктатом конституционализма и требованиями войны.

Если конституционная государственная мудрость является возможным решением противоречия между этими двумя императивами, проявлял ли ее Рузвельт?

В 1944 году Франклин Рузвельт заявил о том, как, по его мнению, на этот вопрос ответят потомки. Обращаясь к толпе, слушавшей его с берегов реки Гудзон, президент сказал:

«Мы сделали это по-американски, с одобрения американского народа, и это уже кое-что – продолжать с теми же идеалами, с той же формой правления – как мы всегда делали. И я надеюсь, что завтра в этой стране будет сказано, что война была проведена конституционно и с одобрения народа Соединенных Штатов. Я надеюсь, что это и будет сказано. Считаю, что именно так и будет.»

“Американский путь”, “с одобрения народа” и “конституционно” были для него фактически взаимозаменяемыми понятиями. Как показал Роберт Джексон, Рузвельт мыслил “в терминах добра и зла”, а не “законного и незаконного”.

Уверенный в благородстве своих побуждений, Рузвельт “с трудом допускал мысль о том, что на них могут быть наложены правовые ограничения”. Тем не менее, заключает Джексон, “я думаю, что Рузвельт пытался выполнять свои функции в рамках Конституции”.

Биддл, похоже, не согласился с этим, когда, размышляя об интернировании американцев-японцев, заключил: “Конституция никогда сильно не беспокоила ни одного президента военного времени”.

Как мы можем примирить столь противоположные оценки, данные двумя сменявшими друг друга советниками Рузвельта по конституции?

Разница может быть обусловлена контекстом.

Джексон занимал пост генерального прокурора до Перл-Харбора, а Биддл – во время войны.

Возможно также, что концепция Конституции Джексона в большей степени отражала концепцию Рузвельта, чем Биддла, и эта возможность подкрепляется тем, что Рузвельт позже выдвинул именно Джексона в Верховный суд.

В своем особом мнении по делу Коремацу, в котором Суд поддержал приказ об интернировании, Джексон повторил свои опасения относительно компетенции Суда рассматривать решения военных.

Каким бы одиозным ни был приказ, Суд не должен вмешиваться в его исполнение, поскольку “военные решения не поддаются разумной судебной оценке”, – писал он.

Если Джексон – судья, которому было поручено определить конституционность решений Рузвельта, принятых в военное время, – сомневался в возможности их рассмотрения в суде, то Биддл – генеральный прокурор, которому было поручено обосновать эти решения, – сомневался в их конституционности.

За две недели до того, как Рузвельт издал приказ об интернировании, Биддл заметил, что “напряжение и стресс войны пробуждают в людях как худшие, так и лучшие качества”.

Война действительно пробудила в Рузвельте лучшие качества геополитического государственного устройства и послевоенного видения, а также самое уродливое выражение его мажоритарной конституционной концепции.

Возможно, этот момент не был упущен самим Рузвельтом, который часто напоминал Черчиллю: “Во время серьезной опасности разрешается идти даже  с дьяволом, пока не перейдешь мост”.

Он произнес эту пословицу, чтобы оправдать их фаустовскую сделку по привлечению “дяди Джо” Сталина в качестве союзника, но с таким же успехом это могло быть самосознательным признанием Рузвельта, что конституционные компромиссы являются прискорбными жертвами большой войны.

Делают ли такие компромиссы конституционную государственную мудрость оксюмороном? Пример Рузвельта говорит об обратном.

В отличие от стремления к максимизации власти и сохранения конституции, два компонента этого стандарта – конституционализм и государственная мудрость – часто вынуждают идти на компромиссы, которые не позволяют оптимизировать оба одновременно.

Тем не менее, оценив необходимость и последствия обхода лидером правил в стремлении к общественному благу, мы можем применить этот стандарт.

Задача была сложной, и ее не удалось решить без компромиссов с конституционной целостностью. Но Рузвельт доказал, что народ, руководствующийся этой Конституцией, может бороться за свою жизнь под руководством людей, обладающих чем-то похожим на конституционную государственную мудрость.

Оправданием предвоенного обхода Рузвельтом правил была необходимость подготовки нации к самозащите в условиях, когда мало кто мог или хотел это сделать.

И хотя война и необходимость часто идут рука об руку, в рассмотренных выше эпизодах военного времени военная необходимость, как ни парадоксально, отсутствовала.

Конституционные правила и институты казались адекватными для обеспечения общественных интересов (и Рузвельт не пытался доказать, что это не так). Ни прослушивание телефонных разговоров политических оппонентов, ни вмешательство в судебные процессы, ни интернирование определенного класса людей не были очевидно оправданы необходимостью.

Более того, по мере того как исчезала необходимость, исчезали и препятствия, мешавшие воле Рузвельта. Это сочетание может объяснить, почему конституционная государственная мудрость конца 1930-х годов впоследствии с трудом примиряла государственную мудрость и конституционализм.

В предвоенный период Рузвельт столкнулся с препятствиями – сопротивлением Конгресса и предпочтением избирателей к изоляционизму, – которые обеспечили необходимость обходить правила и мотивацию для убеждения.

Во время войны, когда эти препятствия были в основном устранены, а общественные настроения в значительной степени поддерживали его, он использовал прерогативу скорее как демократический, чем конституционный лидер.

Там, где требования государственной мудрости вступали в противоречие с требованиями демократии, конституционная философия Рузвельта заставляла его удовлетворять последнюю.

Более того, опасения Макиавелли по поводу того, что прецеденты, созданные “ради благих целей”, могут стать поводом для осуществления прерогативы в неоправданных контекстах, были небезосновательны.

Как “чрезвычайная ситуация предшествовала войне”, так и “продолжалась после нее”.

Конечно, суд восстановил пределы президентской власти после Второй мировой войны, знаменито отвергнув заявленные Трумэном полномочия на захват сталелитейных заводов во время Корейской войны.

Но в других случаях нововведения Рузвельта сохраняли свою силу.

Например, меморандум, в котором Рузвельт приказал ФБР прослушивать “подозреваемых шпионов” в 1940 году, был процитирован шесть лет спустя генеральным прокурором Трумэна, чтобы получить благословение президента на сохранение этих полномочий.

Тот факт, что Рузвельт и Трумэн были в значительной степени правы в своей оценке национальных интересов, ни в коей мере не умаляет вины прецедентов, которые они создали. Изворотливость Рузвельта в хорошем деле облегчила Линдону Б. Джонсону практику такой же изворотливости в плохом деле.

«Плохим делом», конечно же, была эскалация войны во Вьетнаме, которой способствовало “подчинение Конгрессом конституционного процесса политической целесообразности”.  

Американизация Джонсоном войны во Вьетнаме происходила в терминах, которые были бы знакомы Рузвельту. Подобно тому, как Рузвельт организовывал морские столкновения в Северной Атлантике перед Перл-Харбором, 23 года спустя Джонсон послал американские эсминцы в нескольких милях от Северного Вьетнама, чтобы вызвать “неспровоцированные” атаки, которые “вызвали бы американский ответный удар”.

Рузвельт не смог превратить страх и ярость из-за торпедных атак в casus belli. То, что Линдон Джонсон сделал именно это, чтобы получить широкое разрешение на военные действия, стало одним из немногих случаев, когда он превзошел Рузвельта – своего давнего кумира.

Даже после того, как Джонсон добился принятия резолюции по Тонкинскому заливу, он следовал “учебнику игры” Рузвельта. Напоминая обещание, данное Рузвельтом в 1940 году родителям: “Ваши сыновья не будут отправлены на иностранные войны”, в октябре 1964 года Джонсон аналогично пообещал: “Мы не собираемся отправлять американских мальчиков за 9 или 10 000 миль от дома, чтобы они делали то, что азиатские мальчики должны делать для себя сами”.

Высказывание сенатора Фулбрайта о том, что Рузвельт не безупречен, поскольку созданные им прецеденты позволили Линдону Джонсону совершить коварство, напоминает нам, что оценка конституционного лидерства должна зависеть не только от целей (благих или плохих), ради которых лидер отступает от правил, но и от последствий этого поступка.

Вывод о том, что, поскольку Рузвельт выиграл “хорошую войну”, а Джонсон привел к проигрышу Вьетнама, обман первого был совершен в “благих целях”, а второго – нет, представляет собой неполный анализ.

Даже если похвалить обман Рузвельта в благих целях, эта оценка должна быть сбалансирована с пагубными последствиями такого обмана.

Если бы Фулбрайт прожил дольше, он мог бы указать на “порицаемость” и других прецедентов, созданных Рузвельтом.

Администрация Джорджа Буша-младшего, например, ссылалась на решение Суда по делу Квирина в качестве прецедента для рассмотрения дел подозреваемых террористов в военных комиссиях.

Рузвельт также был первым президентом, который привлек Управление юридического консультирования Министерства юстиции для превентивного обоснования политики национальной безопасности, конституционность которой вызывает сомнения.

Результат – узаконенная прерогатива исполнительной власти – фактически изолирует сегодняшних президентов от ретроспективного суждения, которое раньше помогало сделать государственную мудрость совместимой с конституционализмом.

Таким образом, мы видим, что даже “в благих целях” Рузвельт нарушал закон, он расширял контуры исполнительной власти и оставлял после себя прецеденты президентской прерогативы, которыми впоследствии злоупотребляли его преемники.

Но если бы он соблюдал “скрупулезное следование закону”, как призывал Корвин, он мог бы выиграть битву за верность Конституции, но проиграть войну за ее сохранение, “тем самым абсурдно пожертвовав целью” конституционного правительства “ради средств”, как выразился Джефферсон.

С другой стороны, если бы он максимизировал свою власть за счет других институтов, как предписывал Нойштадт, он мог бы лишить американцев тех самых свобод, за которые они вели войну.

В то время, когда многие утверждали, что обязательный правовой кодекс, написанный за полтора века до этого, глубоко непригоден для современного мира, Рузвельт взял на себя задачу напомнить и американцам, и врагам, что “Конституция 1787 года не сделала нашу демократию импотентной”.

Задача была грандиозной и не решалась без компромиссов с конституционной целостностью. Но Рузвельт доказал, что народ, управляемый этой Конституцией, может бороться за свою жизнь под руководством людей, обладающих чем-то похожим на конституционную государственную мудрость.

Его лидерство не соответствовало идеалу конституционной государственной мудрости, однако его пример показывает ее реальность.

Источник: Texas National Security Review

Люк Дж. Шумахер – доктор философии по политологии в Университете Вирджинии и кандидат в доктора права в Стэнфордской школе права. Следите за его работой на его сайте. Свою первую рецензируемую статью он посвящает лучшему государственному деятелю, которого он знает, Кристен Шумахер.

Благодарность: За поддержку и отличную критику ранних версий этой рукописи автор благодарит: Эндрю Престону, Саре Бернс, Сиднею Милкису, Аарону Спиколу, Тео Липски, Макаэле Сьюард Шумахер, двум анонимным рецензентам и редакторам Texas National Security Review. Эта статья была написана при щедрой поддержке Фонда Ротари, Фонда Рамсфелда и Института гуманитарных исследований.

Приложение 1

Декларация независимости

Конгресс, 4 июля 1776 г.

Принята единогласно тринадцатью соединенными Штатами Америки

Когда ход событий приводит к тому, что один из народов вынужден расторгнуть политические узы, связывающие его с другим народом, и занять самостоятельное и равное место среди держав мира, на которое он имеет право по законам природы и ее Творца, уважительное отношение к мнению человечества требует от него разъяснения причин, побудивших его к такому отделению.

Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правительства, черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых. В случае, если какая-либо форма правительства становится губительной для самих этих целей, народ имеет право изменить или упразднить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и формах организации власти, которые, как ему представляется, наилучшим образом обеспечат людям безопасность и счастье. Разумеется, благоразумие требует, чтобы правительства, установленные с давних пор, не менялись бы под влиянием несущественных и быстротечных обстоятельств; соответственно, весь опыт прошлого подтверждает, что люди склонны скорее сносить пороки до тех пор, пока их можно терпеть, нежели использовать свое право упразднять правительственные формы, ставшие для них привычными. Но когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно подчиненных одной и той же цели, свидетельствует о коварном замысле вынудить народ смириться с неограниченным деспотизмом, свержение такого правительства и создание новых гарантий безопасности на будущее становится правом и обязанностью народа. Эти колонии длительное время проявляли терпение, и только необходимость вынуждает их изменить прежнюю систему своего правительства. История правления ныне царствующего короля Великобритании – это набор бесчисленных несправедливостей и насилий, непосредственной целью которых является установление неограниченного деспотизма. Для подтверждения сказанного выше представляем на беспристрастный суд всего человечества следующие факты.

Он отказывался давать свое согласие на принятие законов, в высшей степени полезных и необходимых для общего блага.

Он запрещал своим губернаторам проводить неотложные и чрезвычайно важные законы, если только их действие не откладывалось до получения королевского согласия, но когда они таким способом простанавливались, он демонстративно оставлял их без всякого внимания.

Он разрешил проводить другие законы, важные для жизни населения обширных округов, только при условии, что оно откажется от права на представительство в легислатуре, то есть от права, бесценного для него и опасного только для тиранов.

Он созывал законодательные органы в непривычных и в неудобных местах, находящихся на большом удалении от места хранения их официальных документов, с единственной целью измором заставить их согласиться с предлагаемой им политикой.

Он неоднократно распускал палаты представителей, мужественно и твердо противостоявшие его посягательствам на права народа.

Он в течение длительного срока после такого роспуска отказывал в выборах других депутатов, в результате чего законодательные полномочия, которые по своей сути неуничтожаемы, возвращались для их осуществления народу в целом; штат тем временем подвергался всем опасностям, проистекавшим как от внешнего вторжения, так и от внутренних беспорядков.

Он пытался помешать заселению этих штатов, игнорируя по этой причине законы о натурализации иностранцев, отказывая в принятии других законов, направленных на поощрение иммиграции, а также затрудняя выделение новых земельных участков.

Он создавал препятствия для осуществления правосудия, отказываясь давать согласие на принятие законов об организации судебной власти.

Он поставил судей в исключительную зависимость от своей воли путем определения сроков их пребывания в должности, а также размера и выплат им жалования.

Он создавал множество новых должностей и присылал к нам сонмища чиновников, чтобы притеснять народ и лишать его средств к существованию.

Он в мирное время содержал у нас постоянную армию без согласия наших легислатур.

Он стремился превратить военную власть в независимую и более высокую по отношению к гражданской власти.

Он объединялся с другими лицами, чтобы подчинить нас юрисдикции, чуждой нашей конституции и не признаваемой нашими законами, утверждал их акты, претендовавшие стать законодательством и служившие:

– для расквартирования у нас крупных соединений вооруженных сил;
– для освобождения посредством судебных процессов, являющихся таковыми только по видимости, от наказаний военных, совершивших убийства жителей этих штатов;
– для прекращения нашей торговли со всеми частями света;
– для обложения нас налогами без нашего согласия;
– для лишения нас по многим судебным делам возможности пользоватьсяпреимуществами суда присяжных;
– для отправки жителей колоний за моря с целью предания их там суду заприписываемые им преступления;
– для отмены свободной системы английских законов в соседней провинции путемустановления в ней деспотического правления и расширения ее границ таким образом, чтобы она служила одновременно примером и готовым инструментом для введения такого же абсолютистского правления в наших колониях;
– для отзыва предоставленных нам хартий, отмены наших наиболее полезных законов и коренного изменения форм нашего правительства;
– для приостановления деятельности наших легислатур и присвоения себе
полномочий законодательствовать вместо нас в самых различных случаях.

Он отказался от управления колониями, объявив о лишении нас его защиты и начав против нас войну.

Он грабил нас на море, опустошал наши берега, сжигал наши города и лишал наших людей жизни.

Он в настоящий момент посылает к нам большую армию иностранных наемников с тем, чтобы окончательно посеять у нас смерть, разорение и установить тиранию, которые уже нашли свое выражение в фактах жестокости и вероломства, какие едва ли имели место даже в самые варварские времена, и абсолютно недостойны для главы цивилизованной нации.

Он принуждал наших сограждан, взятых в плен в открытом море, воевать против своей страны, убивать своих друзей и братьев либо самим погибать от их рук.

Он подстрекал нас к внутренним мятежам и пытался натравливать на жителей наших пограничных земель безжалостных дикарей-индейцев, чьи признанные правила ведения войны сводятся к уничтожению людей, независимо от возраста, пола и семейного положения.

В ответ на эти притеснения мы каждый раз подавали петиции, составленные в самом сдержанном тоне, с просьбой о восстановлении наших прав: в ответ на наши повторные петиции следовали лишь новые несправедливости. Государь, характеру которого присущи все черты, свойственные тирану, не может быть правителем свободного народа.

В равной степени не оставляли мы без внимания и наших британских братьев.

Время от времени мы предостерегали их от попыток парламента незаконным образом подчинить нас своей юрисдикции. Мы напоминали им о причинах, в силу которых мы эмигрировали и поселились здесь. Мы взывали к их прирожденному чувству справедливости и великодушию и заклинали их, ради наших общих кровных уз, осудить эти притеснения, которые с неизбежностью должны были привести к разрыву наших связей и общения. Они также оставались глухими к голосу справедливости и общей крови. Поэтому мы вынуждены признать неотвратимость нашего разделения и рассматривать их, как мы рассматриваем и остальную часть человечества, в качестве врагов во время войны, друзей в мирное время.

Поэтому мы, представители соединенных Штатов Америки, собравшись на общий Конгресс, призывая Всевышнего подтвердить честность наших намерений, от имени и по уполномочию доброго народа этих колоний, торжественно записываем и заявляем, что эти соединенные колонии являются и по праву должны быть свободными и независимыми штатами, что они освобождаются от всякой зависимости по отношению к британской короне и что все политические связи между ними и Британским государством должны быть полностью разорваны, что в качестве свободных и независимых штатов они полномочны объявлять войну, заключать мирные договоры, вступать в союзы, вести торговлю, совершать любые другие действия и все то, на что имеет право независимое государство. И с твердой уверенностью в покровительстве Божественного Провидения мы клянемся друг другу поддерживать настоящую Декларацию своей жизнью, своим состоянием и своей незапятнанной честью.

Источник

Приложение 2

Опрос: кто был лучшим президентом США?

Первое место в списке занял Авраам Линкольн, который ни разу не опускался ниже первой строчки рейтинга за всю его историю. Линкольн – первый президент-республиканец и один из наиболее уважаемых американских лидеров, сыгравший ключевую роль в завершении Гражданской войны и отмене рабства в США. В рейтинге Линкольн занял первые позиции по семи из десяти критериев, в том числе по таким пунктам, как «управление в период кризиса», «стремление к всеобщей справедливости» и «моральный авторитет».

На втором месте – первый президент страны Джордж Вашингтон, заработавший 851 балл. Первое место Вашингтону удалось занять лишь в категории «отношения с Конгрессом».

На третьей позиции рейтинга – Франклин Делано Рузвельт. 32-й президент США находился у власти в тяжелые периоды американской истории: в годы Великой депрессии 1930-х и Второй мировой войны. Историки высоко оценили деятельность Рузвельта, поместив его на первые строчки в категориях «способность убеждать» и «международные отношения».

Следующую строчку рейтинга занял его дальний родственник: 26-й президент США и лауреат Нобелевской премии мира Теодор Рузвельт набрал 785 баллов.

Замыкает пятерку лучших президентов герой Второй мировой войны Дуайт Эйзенхауэр. На период его президентства пришелся конец Корейской войны, две встречами с советскими лидерами и продвижение т.н. «доктрины Эйзенхауэра» на международной арене.

В десятку лучших президентов также вошли Гарри Труман, один из отцов-основателей США Томас Джефферсон, Джон Кеннеди и Рональд Рейган. Замыкает десятку Барак Обама, занявший третье место в категории «стремление к всеобщей справедливости».

Список десяти лучших президентов разделился по партийной линии: в него вошли четверо республиканцев и четверо демократов (двое президентов – Вашингтон и Джефферсон – занимали пост до появления этих партий).

Президент Вудро Вильсон, принимавший активное участие в миротворческих усилиях по завершению Первой мировой войны и создании Лиги наций, занял 13 строчку.

Билл Клинтон оказался на 19 позиции (историки особо отметили его навыки убеждения и экономическую политику).

Следом за Клинтоном идет президент Улисс Грант. Грант прославился, как генерал, одержавший победу в Гражданской войне, но качество его управления государством долгое время оценивали невысоко.

Сразу за Грантом, на 21 строчке рейтинга оказался Джордж Буш-старший (585 баллов). При этом деятельность его сына была оценена историками не так позитивно: Джордж Буш-младший занял 29 позицию (наименьшее число баллов Буш-младший получил в категории «международные отношения»).

Дональд Трамп занял 41 место в рейтинге, заработав 312 баллов. Наибольшее число баллов 45-й президент США смог заработать в категориях «способность убеждать» и «управление экономикой». При этом эксперты оказались не в восторге от морального авторитета Трампа, его навыков управленца, а также его деятельностью в период кризисов.

Тройку худших президентов США замыкают Франклин Пирс, Эндрю Джонсон и Джеймс Бьюкенен, которые занимают последние строчки списка во всех четырех опросах C-SPAN.

По мнению ряда историков, считающих Бьюкенена худшим президентом в истории страны, его бездействие на посту главы Белого дома способствовало началу раскола между северными и южными штатами, что привело к Гражданской войне в США.

Источник: Голос Америки

Last Updated on 30.06.2024 by iskova