Принцип двусторонних и “министоронних” отношений – скрытые преимущества Европы

В результате войны в Украине, политики в Европе и Северной Америке бросились укреплять сотрудничество в области обороны в Европе.

Заголовки газет неизбежно фокусируются на НАТО и Европейском Союзе. Однако при этом игнорируется реальность того, как на самом деле создается, поддерживается и укрепляется европейское оборонное сотрудничество.

На самом деле, суть оборонного сотрудничества в Европе – это паутина из сотен двусторонних и малосторонних взаимодействий. Зачастую НАТО и Европейский Союз
работают лишь как структура, в которую европейские страны вписывают свои существующие двух- и трехсторонние усилия.

Чтобы лучше укрепить европейскую оборону, политики должны оценить динамику этих многочисленных взаимодействий. Использование текущих обстоятельств для создания более мини- и двусторонних связей, особенно там, где руководство и финансовые обстоятельства наиболее благоприятны, укрепит Европу и придаст ее многосторонним институтам еще больше значимости.

История двусторонних и министоронних отношений

За несколько месяцев страны НАТО перебросили тысячи военнослужащих и значительные силы и средства для укрепления обороны членов Альянса на восточном фланге.

В результате ошеломляющего перехода два традиционно неприсоединившихся в военном отношении государства ЕС – Швеция и Финляндия – переоценили свое геостратегическое положение и подали заявки на вступление в НАТО.

Дебаты о повышении “стратегической автономии” Европейского Союза стали еще более интенсивными, и вновь государства-члены обсуждают вопрос о координации своих расходов на оборону посредством совместных закупок.

Эти жизненно важные инициативы не могли бы работать без существующего, критически важного сотрудничества на более низком уровне. Например, военные действия России в Украине в течение последних нескольких лет побудили союзников НАТО на восточном фланге к оперативной совместной работе со своими двух- и многосторонними партнерами.

Великобритания взяла на себя ведущую роль в Эстонии, опираясь на тесные отношения, сложившиеся между двумя странами в ходе проведения опасных операций в течение десяти лет в афганской провинции Гильменд.

Литва является важным оборонным рынком для Германии, и неудивительно, что бундесвер именно там возглавляет усилия НАТО.

Благодаря культурному сходству и обширному предыдущему военному сотрудничеству, Чешская Республика направила наибольшее количество войск в Словакию и осуществляет надзор за расположенными там международными силами.

По аналогичным причинам, Франция направила 500 военнослужащих в Румынию.

Такие сравнительно скромные действия сыграли решающую роль в развитии необходимых отношений, норм и опыта “снизу вверх”, на которых основываются более поздние громкие заявления.

Хотя Финляндия и Швеция намерены вступить в НАТО, они также сочли необходимым подписать двусторонние соглашения о взаимной безопасности с Великобританией. Это может произойти быстро главным образом потому, что Хельсинки и Стокгольм установили доверительные отношения с Лондоном, работая вместе в составе объединенных экспедиционных сил под руководством Великобритании.

Динамика в Европейском союзе такая же, как и в НАТО. Например, в 2017 году Европейский союз создал Постоянное структурированное сотрудничество для укрепления оборонного сотрудничества между странами-членами после российской оккупации Крыма. Однако большинство его проектов были основаны на существующих двух- и многосторонних оборонных инициативах, и государства-участники часто просто “ребрендировали” их в соответствии с новой лексикой ЕС. 

Тот факт, что существующие двух- и министоронние отношения являются основой оборонного сотрудничества в Европе, не является новым явлением.

Исследование 70 примеров европейского оборонного сотрудничества показало, что в большинстве из них участвуют пять или менее государств, и многие из них являются исключительно двусторонними.

Это сотрудничество варьируется от создания многонациональных подразделений до сотрудничества в области вооружений, обучения, логистики, наблюдения, операций и/или командования и управления.

Чаще всего такое сотрудничество не является частью НАТО или Европейского союза, но при необходимости его можно быстро переименовать в проекты ЕС и НАТО.

Государства также могут использовать такое сотрудничество для формирования политики НАТО и ЕС.

Например, операция НАТО в Ливии в 2011 году была, по сути, англо-французской войной, поскольку Франция и Великобритания настаивали на интервенции и приняли на себя основную тяжесть борьбы. Они использовали командную структуру НАТО для координации своих военных усилий, а ограниченная военная поддержка, которую они получили от некоторых членов НАТО, помогла восполнить пробелы в их возможностях.

Предпосылкой к этому послужило историческое и всеобъемлющее двустороннее британско-французское соглашение по обороне – Ланкастерские договоры, которые лидеры двух европейских военных держав подписали годом ранее. Запуск Европейской политики безопасности и обороны Европейского Союза в 1999 году также был обусловлен двусторонним соглашением между Великобританией и Францией, подписанным в Сен-Мало в 1998 году.

Укрепление сети контактов

Для улучшения оборонного сотрудничества НАТО и ЕС необходимо “заглянуть под капот”, чтобы оценить роль этих усилий.

Ученые уже отмечали, что европейцы должны признать министоронние основы архитектуры безопасности Европы. Это соответствует моему опыту как бывшего сотрудника оборонного ведомства.

Европейские министерства обороны не всегда мыслят категориями таких институтов, как Европейский Союз и НАТО. У них есть свои соображения, и они используют ту структуру, которая лучше всего соответствует их целям, а это может быть НАТО, Европейский Союз или более мелкие форматы. Начало инициативы на этом уровне часто бывает более эффективным и может скорее принести результаты.

Как я утверждаю в своей недавно опубликованной книге, хотя эти формы сотрудничества не новы, их недавнее распространение является беспрецедентным в истории Европы. Более того, они закладывают основу практического военного сотрудничества в Европе, на которую могут опираться НАТО и Европейский Союз. Таким образом, понимание их динамики имеет решающее значение для развития эффективного оборонного сотрудничества в будущем.

Исследование, проведенное в моей книге, показывает, что когда европейские страны начинают новое сотрудничество в области обороны, для достижения успеха важны пять структурных и ситуационных факторов.

Во-первых, НАТО и Европейский Союз продолжают обеспечивать важнейший структурный контекст, в котором может осуществляться двух- и министороннее сотрудничество. Страны, входящие в эти два института, являются частью европейского сообщества безопасности. Члены этих союзов одинаково понимают концепцию безопасности, их основные интересы в целом совпадают, и, что самое важное, они больше не планируют решать свои разногластя друг с другом путем применения военной силы.

Это глубоко укоренившееся доверие между членами ЕС и НАТО является важнейшим условием, которое позволяет распространить многонациональное оборонное сотрудничество. Это означает, что если Швеция и Финляндия вступят в НАТО, это, несомненно, повлияет на сотрудничество, особенно в Северной Европе и Балтийском регионе.

Во-вторых, сотрудничество обусловлено тем, что европейские вооруженные силы считают, что у них нет финансовых ресурсов для достижения своих целей в одиночку. Поэтому они обращаются друг к другу в надежде смягчить недостаток средств. (Не всегда это срабатывает. Если бюджеты сокращаются, сотрудничество все равно может потерпеть неудачу).

Третьим структурным фактором является существующее оборонное сотрудничество. Новые совместные инициативы обычно основываются на предыдущих. Если страны совместно осуществляют текущие военные проекты, то больше шансов, что они начнут новые проекты друг с другом, а не с совершенно новым партнером. Именно поэтому те члены НАТО, которые имели соответствующие двусторонние отношения с определенными союзниками на восточном фланге, возглавили международные усилия в этой области.

Структурные факторы создают условия для сотрудничества, но ситуационные факторы вызывают сотрудничество. Первый ситуационный фактор – это личные отношения. Сотрудничество обычно начинается, когда как минимум два лидера – политики, государственные служащие или военные – прилагают дополнительные усилия, чтобы все получилось. Такие лидеры, как правило, обладают хорошим взаимодействием, что является необходимым ингредиентом при создании чего-то нового, требующего огромного количества дополнительных усилий.

Например, Дэвид Кэмерон, бывший премьер-министр Великобритании, и Николя Саркози, в то время президент Франции, имели хорошие отношения и смогли договориться о Ланкастерских договорах в 2010 году. Даже если все остальные факторы могут совпасть, нечто подобное невозможно представить в случае Бориса Джонсона и Эммануэля Макрона из-за их разных характеров и напряженных отношений.

Наконец, с ситуативной точки зрения, необходима также благоприятная политическая среда. Это может исходить как от общественности или внутренних акторов, так и от международных событий. Без этого лидеры, которые являются двигателями сотрудничества, будут работать в вакууме и не смогут реализовать свои амбиции. В настоящее время российское вторжение в Украину явно создало в Европе политический климат, вполне благоприятный для оборонного сотрудничества.

Заключение

Если политики хотят укрепить европейскую оборону путем расширения двустороннего и многостороннего сотрудничества, им следует опираться на эти пять факторов.

Это начнется с оценки того, как потенциальное членство Финляндии и Швеции в НАТО создаст новые возможности для сотрудничества в небольшом масштабе. Политикам также следует обратить внимание на текущие министоронние усилия, понимая, что они являются лучшим источником потенциальных партнеров для новых усилий, а также выбирать новых партнеров с учетом потенциала будущего сотрудничества. Более того, они должны оценивать экономическую целесообразность новых обязательств и сотрудничества в области обороны не только со своей точки зрения, но и со стороны своих партнеров.

Политики также должны учитывать ситуационные факторы при запуске новых совместных усилий. Например, если личности, занимающие ключевые позиции, не совпадают, сотрудничество не следует форсировать, а политикам следует подождать более благоприятных обстоятельств. Однако если между лидерами существует тесная взаимосвязь, им следует быстро воспользоваться этой возможностью.

Наконец, война в Украине создала чрезвычайно благоприятную политическую среду. Такая ситуация встречается крайне редко и может послужить отправной точкой для двусторонних и многосторонних инициатив, которые будут приносить дивиденды на протяжении десятилетий.

3 ИЮНЯ 2022 ГОДА

Источник: War On The Rocks

Автор: Бенс Немет 

Доктор Бенс Немет является лектором (доцентом) кафедры оборонных исследований Королевского колледжа Лондона, где он преподает в основном офицерам в Академии обороны Великобритании. До перехода в Королевский колледж он в течение восьми лет работал на различных должностях в области оборонной политики и планирования в Министерстве обороны Венгрии. Его книга “Как достичь оборонного сотрудничества в Европе? Субрегиональный подход” была опубликована издательством Бристольского университета в 2022 году. 

Last Updated on 05.06.2022 by iskova