БЕРЕГИСЬ ПОТЕМКИНА:

ПЕРЕОСМЫСЛЕНИЕ ГЕРМАНИЕЙ ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКИ ЧРЕВАТО УКРЕПЛЕНИЕМ СТАРЫХ ПРИВЫЧЕК

Небрежное отношение Германии к своим вооруженным силам хорошо известно и задокументировано: от отсутствия теплого белья для ее войск, развернутых в Литве в рамках расширенного передового присутствия НАТО, до периодов, когда ни одна из ее шести подводных лодок не выходила в океан, а также давно отложенных или отмененных проектов закупок критически важных военных возможностей, таких как новые тяжелые транспортные вертолеты или средства ПВО средней дальности.

Эти недостатки резко контрастируют с нынешней геостратегической реальностью Европы, в которой кровавое вторжение России в Украину заставило европейские государства переоценить и изменить свою оборонную позицию и политику. Среди них — Германия, правительство которой недавно объявило о резком изменении своего восприятия безопасности, резком увеличении расходов на оборону и поставках оружия в Украину.

Похоже, что наступил переломный момент, основанный на новом понимании, разделяемом всеми основными партиями в немецком парламенте, но без существенных шагов это не приведет к реальным изменениям в политике.

В воскресенье 27 февраля парламент Германии собрался на специальное заседание для обсуждения правительственного заявления в ответ на вторжение России в Украину. Канцлер Олаф Шольц первым вышел на сцену и пообещал поставки оружия Украине, увеличение оборонного бюджета до 2 процентов ВВП и единовременный специальный фонд в размере 100 миллиардов евро для оборонных закупок, включая конкретные проекты вооружений, которые будут реализованы.

Давние предположения о России и невозможности крупномасштабной конвенциональной войны в Европе, казалось, были опрокинуты. Почти каждый выступающий от основных партий Германии подчеркнул изменение своего взгляда на европейскую среду безопасности и «состояние мира». Некоторые даже признали, что были неправы, когда ранее выступали против поставок немецкого оружия Украине в надежде умиротворить Россию.

Помимо непосредственных событий, эти изменения могут оказать еще более глубокое влияние на внешнюю политику и политику безопасности Германии, чем дополнительное финансирование бундесвера.

Союзники Германии на протяжении многих лет и в преддверии этого поворота событий сильно критиковали Германию за недостаточные расходы на оборону, отказ от поставок оружия Украине и даже запрет на экспорт бывшего немецкого оружия в Украину союзниками (Эстонией).

Однако изменить менталитет, процессы и институты сложнее, чем произносить речи в парламенте. Основываясь на первых показателях, мы скептически относимся к тому, что изменения будут такими же историческими, как и сама речь.

Развороты тренда: Сполоснуть — и всё по новой

Для наблюдателей за оборонной политикой Германии термин Zeitenwende (перемена эпох) сразу же вызывает в памяти три Trendwenden (разворота тренда/тенденции) по сокращению персонала, расходов и материальной готовности, инициированные бывшим министром обороны Урсулой фон дер Ляйен в 2015 году. Их влияние было хотя и символически заметным, но в лучшем случае незначительным.

С 1992 года Германия постоянно нарушала обязательства НАТО по инвестициям в оборону, согласно которым на оборону должно расходоваться 2% ВВП, а 20% от этих ежегодных расходов на оборону должно расходоваться на основное новое оборудование, включая соответствующие исследования и разработки. Хотя Германия добилась определенного прогресса в выполнении этого обязательства после его повторения на саммите НАТО в Уэльсе в 2014 году, наряду с последующим началом упомянутого разворота тенденции, она по-прежнему не выполнила первоначальное обещание: ее расходы на оборону как доля ВВП увеличились с 1,2 процента в 2014 году до 1,5 процента в 2021 году. Доля инвестиций в бюджете увеличилась с 13 процентов в 2014 году до 18,5 процента в 2021 году. Оба увеличения вряд ли были достаточными, чтобы компенсировать десятилетия недофинансирования. Проблему усугублял характер увеличения расходов на оборону: в то время как многолетние бюджетные прогнозы правительства показывали ровные будущие оборонные бюджеты, парламент почти каждый год «удивлял» министерство обороны большим годовым бюджетом, чем планировалось ранее. Это значительно ограничило эффективное планирование министерства обороны, его закупочных агентств и оборонной промышленности и привело к отсрочке нескольких проектов модернизации и замены устаревшего оборудования. В свою очередь, поддержание этого устаревшего оборудования в рабочем состоянии увеличило расходы и финансовую нагрузку на бюджет.

Немцы обычно гордятся тем, что придерживаются чрезвычайно суровой политики в отношении экспорта вооружений. Независимо от партийной коалиции, правительство Германии обычно подчеркивает свою осторожность и тщательность при проверке и утверждении поставок оружия заказчикам. Одним из важнейших направлений политики является обязательство не поставлять оружие — ни в качестве обычного промышленного экспорта, ни в качестве излишков вооруженных сил — в зоны активных конфликтов. До недавней эскалации кризиса в Украине немецкие политики подвергались резкой критике за то, что даже рассматривали возможность поставки «оборонительного» оружия. Роберт Хабек, нынешний министр экономики и климата, а в то время со-лидер партии «зеленых» Германии «Союз 90/Зелёные» (Bündnis 90/Die Grünen), испытал это на себе летом 2021 года, публично задумавшись о таких поставках после посещения линии фронта на востоке Украины. Как бы неохотно Германия ни отправляла оружие в зоны активных конфликтов, ее решение преодолеть этот барьер не лишено прецедентов. Отправка оружия иракским курдам в борьбе против «Исламского государства» в 2014 году стала первым крупным исключением, хотя и вызвала жаркие споры, прежде чем правительство разрешило ее. Исключение невозможно до момента, пока станет возможным.

Итак, являемся ли мы свидетелями поворотного момента, или это в значительной степени символическое и очень дорогостоящее выражение солидарности? Настоящий переломный момент заключается в том, что Германия приступит к стратегическому размежеванию, отказавшись от прежних привычек. Поэтому заинтересованным наблюдателям следует внимательно изучить будущие действия, касающиеся того, как Германия обдумывает, принимает решения и осуществляет свою оборонную политику. Ниже мы предлагаем несколько показателей для оценки глубины изменений в политике.

Рассуждения: Укрощённый стратегический менталитет

Германия хорошо известна своей укрощенной политикой безопасности и обороны, в которой даже упоминание слова «война» является серьезным табу. Германия формирует свою внешнюю политику и политику безопасности в основном на основе конкурирующих и часто взаимоисключающих «уроков прошлого», включая приверженность миру, солидарность альянсов (избегание односторонних действий) и историческое чувство ответственности за предотвращение геноцида.

Напротив, использование силы в качестве прямого (война) или косвенного (дипломатия принуждения) средства политики в значительной степени несовместимо с таким самоощущением. В результате многочисленные участия бундесвера (в том числе в многонациональных операциях в Сомали, Боснии, бывшей Югославии, Косово и Афганистане) были поданы как «миротворческие операции», а немецкие войска, соответственно, действовали в соответствии с жестко ограниченными правилами применения силы.

Позорный случай произошел в 2009 году, когда тогдашний министр обороны Карл-Теодор цу Гуттенберг назвал ситуацию в Афганистане «военной» после авиаудара по Кундузу. Заявление Гуттенберга вызвало сильное замешательство в правительстве, поскольку оно противоречило предыдущему представлению об Афганистане как о миссии по стабилизации. «Война» в Афганистане подразумевала провал стабилизационной миссии Германии по предотвращению войны и то, что Германия сама участвует в чем-то, что противоречит самой ее идентичности.

После вторжения России в Украину, возможно, есть некоторые признаки перемен. Министр финансов Германии Кристиан Линднер недавно пообещал создать «самую эффективную армию в Европе». Однако для подлинных дискурсивных изменений в политике безопасности Германии необходимо признать применение силы в качестве законного инструмента внешней политики.

Если Германия действительно стремится создать самую эффективную армию в Европе, ей необходимо вернуть сознательное принятие риска. Политики должны возглавить процесс предоставления вооруженным силам большей концептуальной свободы действий. Это включает, например, более активную и позитивную позицию по отношению к новым технологиям и их потенциальному влиянию на ведение войны, где скептическое отношение к технологиям в немецком обществе оказывает особенно тормозящее влияние на военные инновации — как видно из затянувшихся дебатов в Германии по поводу вооруженных беспилотников.

Хотя уроки, извлеченные из нынешней войны в Украине, требуют более тщательной оценки в будущем, реформы и инновации в вооруженных силах Германии необходимы и в настоящее время слишком часто политически затруднены. При существенном пересмотре стратегической концепции, Германия могла бы отдать предпочтение риску и инновациям, а затем распространить это на своих европейских союзников и союзников по НАТО, вместо того чтобы самой следовать за ними.

В настоящее время, однако, большая часть немецкого оборонного истеблишмента возвращается к своему «режиму по умолчанию», когда речь заходит о стратегиях и концепциях.

Политика в области безопасности и обороны настолько глубоко встроена в соответствующие рамки НАТО и ЕС, что национальные стратегические цели Германии зачастую трудно расшифровать. Неудивительно, что в периоды непосредственных кризисов правительство полагается на проверенные и испытанные нарративы — такие как усиление поддержки союзников по НАТО и постепенное ужесточение санкций против России.

Например, увеличение численности войск, направляемых в восточные страны — союзники по НАТО, происходит по той же схеме заверений, что и в 2014/2015 годах. Другой пример — нынешние дебаты в Германии о приобретении систем противоракетной обороны — систем оружия, не уступающих оборонительным, — вместо того, чтобы говорить о необходимости увеличения возможностей для нанесения ударов дальнего радиуса действия.

Отход от такого отрепетированного поведения требует от немецких политиков большей склонности к риску.

Расстановка приоритетов: Где политический консенсус?

В дополнение к новому мышлению, истинный поворотный момент будет продемонстрирован устойчивой реформой процессов принятия Германией стратегических решений о применении силы.

В настоящее время политическая обстановка в Берлине не способствует эффективному и результативному вложению новых ресурсов или проведению необходимых институциональных, политических и процедурных реформ.

Первым, показательным признаком институциональной преемственности стали парламентские дебаты 23 марта 2022 года по оборонному бюджету: Вместо того, чтобы развивать межпартийный консенсус, продемонстрированный 27 февраля, на этот раз торги о будущих расходах дошли до «окопов». Другими словами, дебаты о расходах в 2% и специальном фонде в 100 млрд. евро перешли в политическую реальность постоянной борьбы — в том числе внутри коалиционного правительства — и перекладывания вины за упущения в прошлой политике.

Если нынешняя правящая коалиция хочет тратить 2 процента ВВП Германии на оборону, то ее многолетний финансовый план этого не показывает. В нем регулярный оборонный бюджет остается неизменным на уровне 50,1 млрд. евро до 2026 года. Если для оплаты разницы будет использован фонд в 100 миллиардов евро, то он закончится уже к 2025 году.

Похоже, что нынешнее правительство хочет повысить свой политический авторитет в краткосрочной перспективе, перекладывая реальные проблемы на следующее правительство. Эти проблемы включают в себя пагубные последствия масштабных краткосрочных расходов и прогнозируемые трудности с увеличением регулярного оборонного бюджета из-за конституционного «долгового тормоза».

С другой стороны, логика закупок предпочитает более длительные сроки — около 10 лет. Однако критика специального фонда в 100 миллиардов евро на этом не заканчивается: его покупательная способность уже снижена, так как применяется налог на добавленную стоимость в размере 19 процентов, что оставляет только 84 миллиарда евро для реальных закупок.

Более того, по сравнению с инвестиционной долей в размере около 30 млрд. евро, которую имел бы обычный оборонный бюджет Германии, если бы страна уже тратила на оборону 2 процента своего ВВП, специальный фонд в размере 100 млрд. евро выглядит скорее как пиар-трюк в соответствии с тем, что регулярно делают правительства других стран-союзников.

Осуществление: от слов к делу

Наконец, настоящий Zeitenwende продемонстрировал бы новую направленность на надлежащее осуществление политики и отказ от институциональной инерции, которая в настоящее время преобладает в парламенте, правительстве и бюрократии. Однако в настоящее время шансы против того, чтобы перенастроить оборонное предприятие на эффективность.

Сегодня отсутствие точных и действенных политических указаний препятствует действиям по реформированию самого важного камня преткновения на пути эффективной и действенной закупки вооружений: агентства по закупкам Бундесвера.

Избегающие риска бюрократы, длительные процессы закупок, сопровождающиеся судебными тяжбами, нерешительность и непоследовательность в подаче сигналов на политическом уровне, массовые задержки промышленных поставок, чрезмерный перерасход средств, отсутствие обещанных характеристик оборудования, низкое качество поставляемого оборудования и необходимость полного соответствия оборонной промышленности критериям, основанным на требованиях гражданской безопасности — вот наиболее распространенные жалобы.

Таким образом, нынешняя система закупок Германии, включая промышленные производственные мощности, выглядит плохо приспособленной для того, чтобы обрабатывать еще больше денег, не рискуя потратить их впустую. Кроме того, весьма ограничена её общая способность к освоению всех этапов жизненного цикла вооружений — исследований и разработок, проектирования, переговоров по контрактам, производства, сертификации, эксплуатации и технического обслуживания, а также распределения средств.

Кроме того, верная своим корням, Германия, скорее всего, сохранит свою ограничительную политику экспорта вооружений.

Во время специальной парламентской сессии министр иностранных дел Анналена Баербок в своем выступлении не только объяснила, почему Германия дала добро на экспорт оружия в Украину, но и воспользовалась возможностью подчеркнуть исключительность этого решения.

Общественное давление будет расти по мере того, как увеличение внутренних расходов на оборону потенциально облегчит экспортную зависимость и экономическое давление на оборонную промышленность Германии. Более того, поскольку все больше союзников по ЕС и НАТО объявляют о повышении национальных расходов, что традиционно вызывает высокий спрос на продукцию германской оборонной промышленности, экономические стимулы для экспорта за пределы ЕС, НАТО и приравненных к ним стран еще больше снижаются.

Активисты, критикующие немецкий экспорт вооружений, неоднократно призывали Германию сосредоточиться на внутренних рынках и рынках союзников, что подтверждается, например, недавним исследованием, проведенным по заказу Greenpeace. Это особенно актуально, поскольку немецкое общество и политики наиболее критично относятся к экспорту за пределы стран-союзников.

Однако, как было видно в прошлые годы, строгая экспортная практика Германии также негативно влияет на многонациональные проекты вооружений, что приводит к дипломатическим разногласиям даже с ближайшими союзниками.

Сочетание этих факторов не сулит ничего хорошего дальнейшему сотрудничеству в области оборонной промышленности и вооружений, предусмотренному, например, в рамках Европейского оборонного фонда, призванного содействовать совместным многонациональным исследованиям и разработкам, или нового оборонного ускорителя НАТО для Северной Атлантики, который нацелен на активизацию трансатлантических разработок в области технологий двойного назначения.

Хотя это и важно, но одних расходов на оборону недостаточно. Для того чтобы «Zeitenwende» Шольца принесла реальные изменения, Германия должна тратить по-другому и вписать увеличение расходов в более широкий национальный и международный контекст.

Германия должна тратить по-другому и вписать увеличение расходов в более широкий национальный и международный контекст

Заставить перемены работать на Германию

Для того чтобы Zeitenwende заработал для Германии, Берлин должен сначала адаптировать свою стратегическую концепцию. Новая Стратегия национальной безопасности Германии имеет шанс заложить новую лексику, которая позволит немецким политикам проявить больше смелости в оборонной политике. Затем смелость также должна быть воплощена в обновлении основных документов бундесвера, которые определяют будущий уровень амбиций и соответствующий профиль возможностей.

Во-вторых, что тесно связано с концепцией, Германия должна перестать рассматривать увеличение бюджета как «исключения» и «разовые» решения, которые временно позволяют обойти существующие конституционные ограничения. Вместо этого, таким ограничениям следует дать самый решительный отпор.

Так, например, Бундестаг должен рассмотреть возможность отмены потолка в 25 миллионов евро для проектов закупок. В настоящее время бюджетный комитет парламента должен одобрить каждый проект закупок, превышающий порог в 25 миллионов евро, прежде чем Министерство обороны сможет подписать контракт.

Отмена потолка повысит гибкость закупок. Это также ограничит векторы влияния, которые заинтересованные стороны с корыстными интересами в настоящее время используют для корректировки проектов закупок. В настоящее время популистская политика «казённого пирога» направляет средства в неэффективные и малоэффективные проекты, растрачивая деньги налогоплательщиков и одновременно снижая военный потенциал.

Наконец, Бундестаг должен более активно требовать и отстаивать оборонные инновации, которые позволяют быть решительными и отражают текущие геостратегические вызовы.

Таким образом, увеличение расходов на оборону должно быть использовано для создания новой долгосрочной статьи бюджета, предназначенной для финансирования оборонных инноваций и экспериментов.

В оборонном бюджете на 2021 год уже были предусмотрены расходы на разработку концепций и эксперименты для поддержки трансформации Бундесвера (минобороны). Основываясь на этой идее, новый бюджет на оборонные инновации и эксперименты должен покрывать национальные демонстрационные проекты и предоставлять соответствующие средства для поддержки многонациональных проектов в рамках Европейского оборонного фонда и стимулировать сотрудничество с инновационной структурой НАТО.

Бундестаг (парламент) также должен назначить одного из своих работников Постоянным представителем по оборонным инновациям и экспериментам, который будет следить за расходованием соответствующих средств с учетом результатов, патронировать инновационные и экспериментальные учения и демонстрации, а также проводить слушания и конференции по темам, связанным с развитием инноваций Бундесвера.

…И для европейской и трансатлантической безопасности

Если Германия серьезно намерена использовать Zeitenwende не только для повышения своей обороноспособности, но и для поддержки европейских и трансатлантических партнеров, то у нее есть несколько инструментов, которые она может легко применить.

Опираясь на концепцию рамочного государства, которую она внедрила в НАТО еще в 2014 году и в соответствии с которой крупные страны НАТО играют ведущую роль в многонациональных силах, к которым меньшие страны могут «подключать» свои силы, Германия может добиться системных изменений в вооруженных силах континента.

Как военный, так и оборонно-промышленный потенциал выиграет от более прямых и агрессивных сигналов и заявлений о намерениях, чего союзникам, особенно в Центральной и Восточной Европе, сейчас не хватает от Германии. Это означает дальнейшую интеграцию подразделений с вооруженными силами союзников для повышения операционной совместимости и продвижения общего оборудования для экономии на масштабе.

В промышленном отношении Германия должна использовать свою доминирующую промышленность сухопутных войск для создания оборонно-промышленных сетей поставок, которые активно интегрируются с поставщиками в союзных странах. Передача технологий и местные промышленные разработки повысят устойчивость Европы и сократят дублирование.

Однако с политической точки зрения это потребует от Германии гарантий того, что экспорт компонентов в союзные страны будет гарантирован и не станет заложником политики в Берлине.

Кроме того, нынешнее увеличение расходов на оборону должно быть использовано как благоприятная возможность для использования многонациональных военных подразделений, таких как те, которые уже задействованы с союзными силами в рамках концепции НАТО «рамочное государство», и для продвижения совместных закупок с союзниками, реализуя экономию на масштабе и подталкивая технологическое развитие.

Это особенно важно в краткосрочной перспективе, поскольку Германия потенциально может пополнить запасы европейских партнеров в рамках этих совместных проектов, открыв возможность государствам-союзникам для поставок устаревших систем в Украину в среднесрочной перспективе.

Аналогичным образом, 1-й германо-голландский корпус, например, может быть укреплен в качестве будущего инновационного моста, связывающего национальные военные испытательные и экспериментальные подразделения, а также промышленность и институты для формирования трансграничных оборонных экосистем, поставляющих инновационные решения на передовую.

Ждать, видеть и надеяться

На первый взгляд, заявления Шольца и его правительства, казалось бы, разрывают цепи, которые слишком долго сковывали немецкую политику безопасности и обороны.

Хотя изменение риторики приветствуется, истинная задача состоит в том, чтобы «вести разговор» и участвовать во всеобъемлющих культурных, стратегических, организационных и материальных преобразованиях.

Однако прошлые решения создали долгосрочные зависимости, которые, вероятно, ослабят необходимые изменения, которые Шольц пытался вызвать.

Пока еще рано говорить о том, станет ли его речь 27 февраля настоящим Zeitenwende или вызвать длительные и глубокие изменения окажется слишком сложно.

От того, будут ли и в какой степени соблюдены обсуждаемые нами ориентиры, зависит, «разбудит ли вторжение России в Украину спящего гиганта» или просто позволит ему возвести впечатляющие потемкинские фасады, за которыми не будет ничего существенного — готового тщетно призывать к новым революционным переменам в течение пары напрасных лет.

11 апреля 2022 года

Авторы: Торбен Шютс, Йозеф Вербовски и Хейко Борхерт

Торбен Шютц, Йозеф Вербовски и Хайко Борхерт работают в Обсерватории оборонного ИИ Университета имени Гельмута Шмидта, Университета федеральных вооруженных сил в Гамбурге. Они пишут от своего личного имени. Вы можете найти их в Twitter по адресам @_schuetzt, @warkhorse, @HeikoBorchert и @Defense_AIO. Defense AI Observatory является частью GhostPlay, проекта по развитию возможностей и технологий, финансируемого dtec.bw — Исследовательским центром цифровизации и технологий Бундесвера.

Источник: War On The Rocks

Читайте iskova.news в соцмережах:

Telegram:   https://t.me/iskova_news

Twitter:  @IskovaNews

Last Updated on 11.04.2022 by iskova