ООН в отношении Украины не оставалась бездейственной
Освещение в СМИ реакции Организации Объединенных Наций на вторжение России в Украину было сосредоточено на неспособности Совета Безопасности остановить агрессию Москвы.
Организация Объединенных Наций представляет собой очевидную мишень для критики.
В феврале Россия наложила вето на поддержанную США резолюцию, осуждавшую нападение РФ.
В апреле президент Украины Владимир Зеленский по видеосвязи заявил Совету Безопасности, что тот должен самораспуститься, если не может сделать ничего, чтобы призвать русских к ответу.
Тем не менее, несмотря на обоснованную критику, некоторые органы системы ООН отреагировали на войну именно так, как должны.
Конечно, легко сетовать на неспособность Совбеза сдерживать своих самых влиятельных членов. Однако, это не та роль, которую от него реально можно ожидать.
Вместо этого мы должны оценивать деятельность Организации Объединенных Наций по трем более скромным критериям.
- Первый критерий — стала ли организация политической платформой для Украины и ее союзников, чтобы публично выступить против России.
- Второй критерий — смогли ли чиновники и агентства ООН хотя бы частично смягчить гуманитарные последствия войны.
- Третий критерий — смогла ли ООН справиться с расколом, возникшим из-за Украины, чтобы продолжить борьбу с кризисами и конфликтами в таких регионах, как Африка и Ближний Восток, где у нее немного больше возможностей.
Если судить по этим показателям, то Организация Объединенных Наций показала себя лучше, чем это можно было себе представить в феврале.
Вскоре после того, как Россия положила конец критике своих действий со стороны Совета Безопасности, Генеральная Ассамблея, состоящая из 193 членов (где все члены ООН имеют один голос и никто не имеет права вето), осудила войну 141 голосом против пяти. Это стало заметным улучшением по сравнению с реакцией Ассамблеи на первоначальный украинский кризис в 2014 году, когда только 100 государств поддержали резолюцию, подтверждающую суверенитет Киева над Крымом.
В этом году Генассамблея также проголосовала за исключение России из женевского Совета по правам человека. Сам Совет по правам человека создал комиссию по расследованию, которая, работая с украинскими и другими международными следователями, должна быть в состоянии собрать необычайно достоверные доказательства военных преступлений.
Сосредоточиться на правильном форуме
Если бездействие Совета Безопасности было трагичным, то оно также было полностью предсказуемым. Когда один из пяти членов Совета, обладающих правом вето, намерен начать войну, правила ООН означают, что Совет не может ничего с этим поделать.
Россия использовала свое право вето, чтобы заблокировать Совбез, критикующий ее оккупацию Крыма в 2014 году, точно так же, как Советский Союз отклонил резолюции Запада, осуждающие его вторжения в Венгрию и Чехословакию во время холодной войны.
И хотя американским комментаторам может не понравиться такое сравнение, но многие незападные дипломаты в Нью-Йорке напоминают в этой связи, что администрация Буша в свое время грубо обошла Совет Безопасности, когда напала на Ирак.
Однако, за пределами Совета Безопасности Соединенные Штаты, их европейские союзники и украинцы эффективно используют Организацию Объединенных Наций, добиваясь высокого уровня поддержки Киева на многосторонних форумах.
Администрация Байдена может получить от этого некоторое удовлетворение. В первые дни правления Трампа американская дипломатия в ООН была в целом неактивной, а американо-европейская координация в Нью-Йорке была слабой.
Этой весной, напротив, американские и европейские чиновники тесно сотрудничали друг с другом, чтобы обеспечить сильное большинство голосов за резолюции, осуждающие Москву.
Миссия США в ООН также усердно работала над тем, чтобы убедить Китай не привлекать внимания к этим дебатам, а также не поддерживать Россию.
Китай воздержался при принятии большинства резолюций Генеральной Ассамблеи и Совета по правам человека, касающихся Украины. Многие незападные страны, которые следуют примеру Пекина в ООН, поступили аналогичным образом.
Существуют четкие пределы того, чего может добиться западная дипломатия в Организации Объединенных Наций.
Некоторые крупные незападные члены ООН, такие как Индия, воздерживаются от критики России, чтобы защитить свои стратегические и экономические связи с Москвой.
К середине мая европейские дипломаты в Нью-Йорке признались, что они столкнулись с «усталостью от Украины» в Генеральной Ассамблее: мало кто из стран хочет подписываться под новыми резолюциями. Одной из причин этого стало растущее беспокойство многих членов ООН по поводу влияния войны на мировые цены на продовольствие и топливо. Хотя миссия США в Нью-Йорке пытается развеять эти опасения — в мае госсекретарь Блинкен провел в ООН хорошо принятый раунд переговоров по продовольственному кризису — многие незападные дипломаты обвиняют западные санкции против России в разжигании этих экономических потрясений.
Скептики Организации Объединенных Наций, естественно, спросят, стоит ли беспокоиться о беззубых резолюциях и речах ООН. Генеральная Ассамблея, возможно, и осудила Россию, но, несмотря на некоторые прецеденты предыдущих кризисов, она не призвала своих членов ввести санкции против Москвы.
Это справедливое беспокойство, но оно упускает из виду тот факт, что —
- Организация Объединенных Наций — это одно из полей битвы в гораздо большей информационной войне между Киевом и Москвой.
Обе стороны, по сути, рассматривают ООН как платформу для изложения своих версий событий вокруг войны, усиливая свои аргументы через социальные сети. В то время как Россия неоднократно созывала заседания Совета Безопасности по поводу предполагаемого существования американских лабораторий биовооружений в Украине — история, явно рассчитанная на внутреннюю аудиторию и китайских нетизенов (интернет-сообщество), —
- Украина и ее союзники использовали ООН, чтобы показать, что война и нарративы Москвы не пользуются реальной поддержкой в остальном мире.
Гуманитарный фронт
Переходя от залов заседаний в Нью-Йорке и Женеве к ситуации в самой Украине, гуманитарные работники ООН сделали все возможное, чтобы доставить помощь страдающему гражданскому населению.
Организация по-прежнему имеет более 1000 сотрудников в стране и сообщает, что агентства ООН и их партнеры оказали помощь 9 миллионам украинцев.
Тем не менее, как это часто бывает во время напряженных конфликтов, возникли проблемы с доставкой помощи тем, кто в ней нуждается. Агентства ООН предложили денежную помощь уязвимым слоям гражданского населения, но эти средства выплачиваются неравномерно.
Местные группы гражданского общества взяли на себя бремя помощи уязвимым слоям населения, отодвинув на второй план роль ООН.
Хотя агентства ООН пытались организовать конвои с гуманитарной помощью в прифронтовые районы, доступ ко многим горячим точкам был слишком опасен из-за минной опасности и продолжающихся боевых действий.
Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш (сам бывший Верховный комиссар по делам беженцев) также лично участвовал в некоторых гуманитарных мероприятиях с высокой степенью риска.
Поначалу Гутерришу было трудно играть дипломатическую роль в войне, отчасти потому, что официальные лица в Москве отнеслись к нему холодно после того, как он осудил их нападение. Но в апреле он смог посетить Москву и Киев, заключив соглашение (основанное на фундаменте, заложенном Международным комитетом Красного Креста) об эвакуации украинских гражданских лиц, оказавшихся в ловушке на металлургическом заводе «Азовсталь» в Мариуполе.
У Москвы были прагматичные военные причины для этого — эвакуация расчистила путь для окончательного штурма «Азовстали» и сдачи ее защитников, в чем ООН не принимала непосредственного участия, — но это подтолкнуло Гутерриша к поиску новых возможностей для гуманитарной дипломатии.
В последние месяцы Генеральный секретарь сосредоточился на разработке сделки, в рамках которой Россия ослабит морскую блокаду в Черном море, чтобы позволить украинскому зерну вывозиться из Одессы, в обмен на шаги по облегчению собственного экспорта продовольствия и удобрений.
Организация Объединенных Наций тесно сотрудничает с Турцией по этому проекту, который одновременно принесет Украине экономическое облегчение и облегчит мировой продовольственный кризис. Переговоры затянулись из-за таких деталей, как создание большого морского коридора у Одессы для прохождения конвоев (Киев, естественно, беспокоится, что через него могут пройти и российские военно-морские силы).
В этом месяце украинцы и россияне достигли «базового» соглашения о транспортировке сельскохозяйственных товаров через Черное море, хотя его реализация пока остается неопределенной.
Тем не менее, дипломаты в Нью-Йорке ставят Гутерришу в заслугу то, что он сосредоточился на переговорах и освоил малейшие детали в таких вопросах, как военно-морское разминирование.
Продолжение работы в других регионах
Некоторые официальные лица ООН и дипломаты за пределами Европы опасаются, что интенсивное внимание ООН к Украине, в конечном итоге, навредит слабым государствам в других регионах.
В начале войны члены Совета Безопасности опасались, что Россия начнет капризно использовать свое право вето для блокирования резолюций по проблемным точкам, находящимся за пределами Украины, чтобы нанести ущерб интересам Запада. Как отмечалось в другой статье, в марте дипломаты «признавали в частном порядке, что им будет трудно продолжать вести дела в обычном режиме еще долго», когда речь заходила о переговорах с Россией в ООН по Ближнему Востоку и Африке.
Однако, теперь эти опасения кажутся преувеличенными. Хотя отношения между российскими чиновниками и их западными коллегами стали ядовитыми — часто выливаясь в мелкие ссоры из-за деталей процедуры ООН — обе стороны, похоже, выработали негласное соглашение о поддержании минимального дипломатического сотрудничества по делам Совета Безопасности, не связанными с Украиной.
С начала своего вторжения в Украину Россия протащила через Совет Безопасности резолюции по таким важным инициативам, как перекалибровка Миссии ООН по содействию Афганистану для работы с талибами и изменение конфигурации сил Африканского союза, борющихся с «Аш-Шабааб» в Сомали.
Россия даже согласилась на продление мандата Европейского союза на содержание военно-морских сил у берегов Ливии — якобы для обеспечения соблюдения значительно нарушенного эмбарго на поставки оружия — несмотря на то, что Брюссель ввел огромные санкции против российских компаний.
В целом, Москва, похоже, склонна использовать Совет Безопасности в качестве канала для остаточного, хотя зачастую и неаккуратного, сотрудничества с западными державами, в то время как другие формы дипломатического взаимодействия постепенно увядают. Возможно, этому способствует то, что, согласно частным беседам с дипломатами, представляющими многих членов Совета Безопасности, китайские чиновники активно действуют за кулисами, призывая как русских, так и других членов Совета поддерживать дипломатию.
Было несколько исключений из этого минимального сотрудничества. В мае Китай и Россия совместно наложили вето на американскую резолюцию, вводящую новые санкции против Северной Кореи в ответ на ее недавние ракетные испытания. Но дипломатические источники указывают, что это больше связано с ухудшением китайско-американских отношений на Корейском полуострове, чем с Украиной.
В этом месяце Россия также была близка к тому, чтобы заблокировать продление мандата ООН на доставку помощи в удерживаемый повстанцами анклав Идлиб в Сирии — постоянный источник напряженности в Совбезе в последние годы — но уступила, когда другие члены Совета Безопасности в последнюю минуту предложили ей уступки в отношении продолжительности и условий мандата.
Также очевидно, что, хотя Совет Безопасности, возможно, и не разваливается, сосредоточенность ООН на Украине имеет для организации альтернативные издержки.
В то время как война в России приковывает внимание всего мира, некоторые другие страны, включенные в повестку дня ООН, также переживают серьезные кризисы.
Наиболее острым является резкий рост насилия в Сахеле. Африканские, западные и незападные дипломаты сходятся во мнении, что Организация Объединенных Наций должна искать новые пути стабилизации региона. Генеральный секретарь Гутерриш предложил создать там новые силы Африканского союза. Но в условиях, когда Совет Безопасности увяз в дебатах по Украине, мало у кого из дипломатов есть время и желание уделять приоритетное внимание этим вопросам, которые осложняются еще и тем, что некоторые государства Сахеля — в первую очередь Мали — налаживают более тесные политические связи и связи в сфере безопасности с Москвой.
Содействие дипломатическому решению?
Может ли Организация Объединенных Наций сыграть определенную роль в содействии заключению будущего политического соглашения между Россией и Украиной для прекращения боевых действий?
На сегодняшний день этот вопрос все еще только предварительно обсуждается в Нью-Йорке. Возможности организации ограничены.
Россия дала понять, что, хотя она готова обсуждать с Генеральным секретарем Гутерришем гуманитарные вопросы, она не рассматривает его в качестве потенциального посредника в политических вопросах.
После успешной интервенции Генерального секретаря по вопросу «Азовстали» Россия настаивала на том, что Совет Безопасности должен только приветствовать его «усилия», а не «добрые услуги» — термин, который на языке ООН подразумевает более активное политическое участие.
Если обе стороны в конечном итоге заключат соглашение, им может понадобиться какая-то наблюдательная миссия ООН для содействия разъединению сил — процесс, который я более подробно описал ранее в другом материале.
Правда, вряд ли для поддержания мира будут направлены крупные силы «голубых касок», поскольку мало кто из стран (если вообще кто-либо) захочет направить свои войска для такого рискованного предприятия.
Наконец, эксперты ООН, возможно, смогут дать Киеву советы по таким вопросам, как возвращение беженцев, однако, что касается долгосрочных усилий по восстановлению Украины, то основными игроками, скорее всего, будут выступать Европейский Союз и Всемирный банк.
Как бы ни развивалась война в Украине, Организация Объединенных Наций, скорее всего, продолжит играть свою нынешнюю — незначительную, но немаловажную — роль в ликвидации её последствий.
Несомненно, будет больше призывов к реформированию или роспуску организации, учитывая ее неспособность разрешить столь серьезный кризис. Но все эти призывы ошибочны.
Вторжение в Украину выявило как достоинства, так и недостатки Организации Объединенных Наций.
Даже в условиях все более разделенной и конкурентной стратегической среды, Организация Объединенных Наций предлагает крупным державам платформу для выражения своего недовольства — и канал, по которому они могут найти несколько все еще существующих путей для сотрудничества.
С этой точки зрения, Организация Объединенных Наций не так безнадежна, как считают ее критики.
Организация действительно выступила в качестве платформы для международной общественной критики России, оказала определенную помощь жертвам конфликта и помогла сдержать некоторые другие кризисы.
Ни одно из этих достижений не принесет большого утешения украинским мирным жителям, которые приняли на себя всю тяжесть агрессии Москвы. Однако, без них мир всё же был бы намного хуже.
21/07/2022
Источник: War On The Rocks
Автор: Ричард Гоуэн, директор по вопросам ООН в Международной кризисной группе в Нью-Йорке, автор публикаций о глобальном ответе на войну России против Украины, а также о роли Организации Объединенных Наций.
Международная кризисная группа (англ. International Crisis Group, ICG, также известна как Кризисная группа) — транснациональная некоммерческая неправительственная организация, основанная в 1995 году. Является аналитическим центром, используемый политиками и учеными, проводящий исследования и анализ глобальных кризисов. Кризисная группа позиционирует себя как «работающую над предотвращением войн и формированием политики, которая позволит построить более безопасный мир».
Last Updated on 22.07.2022 by iskova