Специальный докладчик отмечает наличие серьезных недостатков в плане обеспечения верховенства права и соблюдения прав человека при осуществлении деятельности по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в условиях, когда национальные определения терроризма и насильственного экстремизма не соответствуют нормам международного права, препятствуют законному осуществлению основных прав человека и используются для поддержания и установления авторитарных форм управления.

Специальный докладчик утверждает, что базирующаяся на правах человека и верховенстве права деятельность по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи играет ценную роль в укреплении подхода, предусматривающего вовлечение всего общества в борьбу с терроризмом, и может стать жизненно важным аспектом усилий по предотвращению ситуаций, способствующих распространению непрекращающегося насилия в обществе.

Тенденции.

В Докладе отмечается, что деятельность по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом осуществляется в условиях происходящего на протяжении последних двух десятилетий:

• беспрецедентного расширения контртеррористических структур,
• расширения нормативной базы и программ,
• увеличения объемов их финансирования. 

Отмечается, что за последние два десятилетия масштабы деятельности по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом многократно возросли.

Как отмечает Специальный докладчик, базирующаяся на верховенстве права деятельность по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи вносит в целом важный и ценный вклад в процессы углубления межгосударственного сотрудничества, укрепления солидарности и взаимодействия между государствами и создания благоприятных условий для развития практики в области прав человека и верховенства права в рамках работы многочисленных учреждений, заинтересованных сторон и систем на национальном уровне.

Практика борьбы с терроризмом все чаще включает в себя деятельность по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи на двустороннем, региональном, многостороннем и глобальном уровнях. Такая практика зачастую основывается на предпосылке о том, что для противодействия угрозе терроризма и (насильственного) экстремизма государствам следует совершенствовать свою правовую и оперативную базу и укреплять свой национальный потенциал.

Проблемы и Недостатки.

• Спецдокладчик указывает на крайнюю нехватку этически приемлемых и научно обоснованных механизмов мониторинга и оценки деятельности по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в сфере борьбы с терроризмом, в том числе со стороны подразделений Организации Объединенных Наций.
• Мероприятия по оказанию помощи, как правило, носят «разовый» характер, ограничиваясь «подготовкой и оснащением», и почти никогда не осуществляются в рамках применения комплексного подхода к вопросам правосудия, обеспечения безопасности, управления и развития на национальном уровне, в результате чего проблемы, связанные с базовыми структурами и проявлениями несправедливости, остаются нерешенными и усугубляются.
• Специальный докладчик подчеркивает необходимость обеспечения согласованности между деятельностью по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом и последовательными усилиями по повышению эффективности работы в области верховенства права, приоритетами устойчивого развития, антикоррупционными мерами и деятельностью подотчетных институциональных структур, а также согласованности таких приоритетов с существующими целями и процессами развития.
• Специальный докладчик констатирует, что использование модели наращивания потенциала и оказания технической помощи в борьбе с терроризмом, ориентированной на предложение и потребительские запросы, зачастую бывает продиктовано вовсе не подлинным пониманием условий, создающих питательную среду для терроризма, а стремлением обеспечить выживание режима, паразитическим присвоением ресурсов и средств, используемых для обеспечения безопасности, и корыстными интересами представителей секторов безопасности.

• На международном уровне до сих пор не выработано согласованного определения «насильственного экстремизма».
• Отсутствие согласованного на международном уровне определения терроризма создает значительные проблемы в области прав человека в тех случаях, когда заявленной целью деятельности по наращиванию потенциала или оказанию технической помощи является борьба с терроризмом или предотвращение (насильственного) экстремизма.
• «Наличие этого пробела позволяет государствам принимать крайне «интрузивные», несоразмерные и дискриминационные меры, которые имеют широкие и исключительно негативные последствия для прав человека», – говорится в докладе.
• В отсутствие четкого определения «экстремизма», по мнению авторов доклада, деятельность по оказанию борьбе с терроризмом зачастую служит прикрытием для систематических нарушений прав человека, особенно в отношении этнических и религиозных меньшинств.
•  Спцдокладчик по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом выявила «серьезные структурные и политические изъяны в Глобальной контртеррористической стратегии ООН».
• Независимый эксперт ООН призвала повысить подотчетность стран в этих вопросах и обратить внимание на случаи, когда меры по борьбе с терроризмом приводят к ущемлению прав населения.

Специальный докладчик отмечает, что Совет Безопасности ООН  с запозданием предложил узкое и не имеющее обязательной силы определение «терроризма», это определение не оказывает заметного влияния на национальную практику и, судя по всему, не используется ни Контртеррористическим комитетом, ни его Исполнительным директоратом для оказания воздействия на государства, чтобы как-либо сузить или переформулировать определения терроризма на национальном уровне.

Специальный докладчик  также указала, что государствам предоставляется огромная свобода в выборе формулировки терроризма, которая может распространяться на широкий спектр действий, включая выражение мнений, религиозную практику, собрания, взаимоотношения и ассоциации (многие из этих действий находятся под защитой международного права прав человека), влекущих за собой масштабные меры реагирования на законодательном и исполнительном уровне.

Несмотря на наличие точного и четко сформулированного типового определения «терроризма», предложенного Специальным докладчиком , лишь немногие государства приняли эту строгую формулировку на вооружение.

В результате деятельность по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи осуществляется в дефиниционном вакууме; в этой атмосфере вседозволенности упрощенный подход к вопросам прав человека является основополагающим как в теории, так и на практике.

В отсутствие четкого глобального определения терроризма, когда на протяжении долгого времени остается нормой практика, согласно которой национальные определения терроризма и (насильственного) экстремизма не оспариваются, а злоупотребления в области борьбы с терроризмом почти не встречают отпора на национальном уровне, прилагаемые усилия по так называемому наращиванию потенциала или оказанию технической помощи могут иметь весьма отдаленное отношение к тому, что можно обоснованно считать борьбой с терроризмом.

Специальный докладчик отметила, что во многих странах существует серьезная угроза того, что деятельность по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи может осуществляться для оказания содействия и поддержки репрессивной политике и практике в области безопасности.

В связи с этим возникают серьезные вопросы относительно:

• прозрачности,
• поднадзорности,
• легитимности,
• перспективности усилий по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в условиях борьбы с терроризмом. 

Разные заинтересованные стороны понимают термины «наращивание (создание) потенциала» и «техническая помощь» по-разному.

Термин «создание потенциала» вошел в лексикон международных организаций в области развития в 1990-х годах .

В то время «создание потенциала» в широком смысле означало деятельность, направленную на укрепление навыков, компетенций и способностей отдельных лиц и сообществ в развивающихся странах, целью которой было искоренить причины страданий и отчуждения таких лиц и сообществ.

В  представленном докладе используется термин «наращивание потенциала», рабочее определение которого подразумевает укрепление компетенций отдельных лиц, сообществ и государств в целях предотвращения террористической деятельности, принимающей различные формы, и реагирования на нее. Речь идет, в частности, о проведении обзоров законодательства и законотворчестве, разработке типовых законов, составлении учебных программ, организации тренингов для целого ряда участников, включая в том числе представителей правоохранительных органов, военных, юристов и другие заинтересованные стороны в борьбе с терроризмом. Кроме того, данное понятие подразумевает обучение и оснащение военных, полицейских и сотрудников силовых структур , основное внимание уделяется  повышению эффективности силовых структур. Такие меры могут включать в себя передачу технологий и повышение квалификации в области технологий, имеющих отношение к регулированию и предотвращению терроризма.

«Техническая помощь» обычно определяется как нефинансовая «помощь», предоставляемая национальными или международными специалистами, в том числе обмен информацией и опытом, инструктаж, обучение навыкам, передача знаний или наставничество, консультационные услуги и передача технических данных. Лица, занимающиеся предоставлением услуг по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом, проводят четкое разграничение между этими областями деятельности, однако на практике соответствующие термины часто смешиваются. Государства и международные заинтересованные стороны используют обозначение «техническая помощь» применительно к деятельности, которую правильно было бы назвать «наращивание потенциала».

Специальный докладчик отмечает, что обозначение «техническая помощь» воспринимается как «нейтральное» по своему характеру, а значит, и менее рискованное с точки зрения его употребления, нежели «наращивание потенциала», которое ассоциируется с более высоким уровнем ответственности или риска для предоставляющего помощь государства или организации.

По мнению Специального докладчика, на практике дело обстоит иначе.

Она поясняет, что обе эти формы практики несут в себе неотъемлемые риски для прав человека в условиях борьбы с терроризмом.

Нельзя сказать, что с точки зрения потенциальных нарушений прав человека и негативного воздействия какая-либо из них является менее рискованной в структурном отношении.

Кроме того, обе эти формы несут в себе серьезные политические риски, связанные с поддержанием конфликтов и разлаженных систем управления и приданием легитимности государствам, в которых совершаются нарушения прав человека.

Специальный докладчик также отмечает, что в некоторых государствах употребление термина «помощь» применительно к сфере безопасности является неотъемлемой составляющей деятельности по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом.

Смысл термина «помощь» может существенно различаться в зависимости от национальной и региональной практики: под ним может пониматься как, в частности, совместное развертывание военного персонала, так и меры по поддержке и реформированию сектора безопасности.

При этом в сфере безопасности все чаще используется термин «партнерство» для обозначения поддержки в деле борьбы с терроризмом, оказываемой третьим государствам.

Этот термин также используется при оказании негосударственным субъектам помощи в деле борьбы с терроризмом на территории суверенных государств, что имеет очевидные последствия для суверенитета последних.

Как и другие формы борьбы с терроризмом, данные механизмы требуют обеспечения прозрачности, подотчетности и мониторинга, а также действенного независимого надзора, в том числе со стороны национальных парламентов.

• Специальный докладчик в целом обеспокоена отсутствием надлежащего и независимого надзора за практикой оказания «помощи» и установления «партнерства» в борьбе с терроризмом.

Парламенты и законодательные собрания наряду с финансовыми и аудиторскими органами должны играть ключевую роль в привлечении субъектов сектора обороны и безопасности к ответственности, а для этого им необходимо обладать техническими знаниями и доступом к информации.

Специальный докладчик поддерживает точку зрения, согласно которой на определенные технологии, связанные с высоким риском злоупотреблений в сфере борьбы с терроризмом, должны распространяться требования о лицензировании в случае их использования государствами в рамках деятельности по наращиванию потенциала или оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом.

В этой связи Специальный докладчик высказывается в поддержку использования Вассенаарских договоренностей по экспортному контролю за обычными вооружениямии регламента Совета Европейского союза о товарах и технологиях двойного назначения в качестве подходящих для данной цели механизмов. Эти договоренности устанавливают режим контроля Совета за экспортом, передачей, посредничеством и транзитом товаров двойного назначения. Хотя их применение пока принесло лишь ограниченные результаты, оба эти механизма включают в себя полезные модели и инструменты, призванные улучшить методы надзора и отслеживания связанных с высокими рисками технологий, которые под видом борьбы с терроризмом передаются государствам, где под флагом безопасности и борьбы с терроризмом систематически совершаются нарушения права человека, чему есть документальное подтверждение.

Эксперт отмечает позитивный опыт многостороннего сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом . По ее мнению, региональные структуры в принципе могут предусматривать более эффективную защиту от рисков в области прав человека. Однако, по ее словам, это происходит далеко не всегда. Например,  вызывает глубокое сожаление тот факт, что созданная в 2019 году Межамериканская сеть по борьбе с терроризмом не уделяет «должного внимания вопросам защиты прав личности, включая, в частности, защиту прав личности при использовании, хранении, передаче данных и обмене ими».

Рекомендации для государств

• Сформулировать четкое определение терроризма, соответствующее нормам международного права, и обеспечить соблюдение принципов законности, необходимости и пропорциональности, а также отменить законы и искоренить политику и программы, которые регулируют вопросы, связанные с «экстремизмом», не имея при этом никакого веса с точки зрения норм международного права и внутреннего законодательства соответствующих государств. Выполнение этих мер является необходимым условием для наращивания потенциала и оказания технической помощи на основе прав человека.
• Добиваться значимого участия представителей гражданского общества и затронутых сообществ в качестве партнеров при подготовке проектов, разработке, внедрении и проведении оценки мероприятий по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в соответствии с принципами непричинения вреда, а также обеспечивать гражданский надзор за сектором безопасности и усилиями по борьбе с терроризмом, представляющий собой неотъемлемую составляющую эффективной, основанной на правах человека и последовательной деятельности по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом.
• Прилагать усилия к тому, чтобы все мероприятия по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом предусматривали проведение всестороннего анализа, определение масштабов работы и оценку положения в области прав человека в различных государствах, а также организацию оценки рисков для прав человека, разработку стратегий снижения рисков, ориентированных на права затронутых лиц и сообществ, и обеспечение включения доступных, адекватных, эффективных, оперативных и надлежащих средств правовой защиты в качестве важнейшего условия эффективного наращивания потенциала и оказания технической помощи.
• Все усилия по поддержке в плане «обучения и оснащения» должны предусматривать создание механизма рассмотрения жалоб гражданских лиц.
• Положить конец передаче связанных с высокими рисками технологий странам, в которых нарушения прав человека носят систематический характер, а также ликвидировать сохраняющуюся практику злоупотребления инструментами по борьбе с терроризмом, ущемляющую интересы представителей гражданского общества, политических оппонентов и правозащитников за счет наращивания потенциала или оказания технической помощи в борьбе с терроризмом.
• Принять на себя обязательства по внедрению независимого и обеспеченного достаточными ресурсами механизма надзора за функционированием контртеррористической архитектуры Организации Объединенных Наций, который станет необходимым компонентом постоянной работы Организации по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи, и продолжать продвигать такие усилия в соответствии с рекомендациями Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций.

Рекомендации для Организации Объединенных Наций

• Обеспечивать всестороннее применение норм международного права, включая международное право ,прав человека, международное гуманитарное право и права беженцев, и не допускать прямого или косвенного подрыва любого из этих трех сводов взаимозависимых норм в ходе наращивания потенциала и оказания технической помощи. Для этого требуется, в частности, обеспечивать взаимодействие с правозащитными механизмами Организации Объединенных Наций, включая универсальный периодический обзор, договорные органы по правам человека Организации Объединенных Наций и независимые специальные процедуры Совета по правам человека, а также Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ).
• Прилагать усилия к полномасштабной реализации политики должной осмотрительности в вопросах прав человека при оказании Организацией Объединенных Наций поддержки силам безопасности, не относящимся к Организации Объединенных Наций, в качестве обязательного требования для наращивания потенциала и оказания технической помощи в рамках предоставления поддержки силам безопасности, не входящим в Организацию. Привлекать координаторов-резидентов к этой важной надзорной деятельности.
• Провести на самом высоком уровне рассмотрение конкретных последствий деятельности по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в области борьбы с терроризмом с точки зрения прав человека и обеспечения мира и безопасности и принять меры к тому, чтобы политика должной осмотрительности в вопросах прав человека применялась в соответствии с ее обязательными требованиями и предусматривала реализацию мероприятий, учитывающих специфику ее выполнения в контексте контртеррористической деятельности.
• Безотлагательно провести специализированную оценку воздействия на права человека мероприятий по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи, осуществляемых в рамках Глобального договора Организации Объединенных Наций по координации контртеррористической деятельности. Для этого необходимо обеспечить участие всех соответствующих структур Организации Объединенных Наций, в частности правозащитных структур, и провести предметный анализ воздействия таких инициатив на права человека женщин и девочек.
• Прилагать усилия к тому, чтобы независимый и обеспеченный достаточными ресурсами механизм надзора за функционированием контртеррористической архитектуры Организации Объединенных Наций рассматривался в качестве необходимого компонента связанных с этой архитектурой мер и реформ согласно просьбам, изложенным в недавно пересмотренной Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций.

Рекомендации для региональных органов или многосторонних организаций в области безопасности.

• Принимать меры к тому, чтобы усилия по созданию потенциала и оказанию технической помощи, осуществляемые под руководством региональных или многосторонних организаций в области безопасности, опирались на четкие определения терроризма в соответствии с нормами международного права, и обеспечивать соблюдение принципов законности, необходимости и пропорциональности в рамках осуществления таких усилий.
• Добиваться значимого участия гражданского общества и затронутых сообществ для обеспечения полного понимания рисков, потребностей и последствий осуществления инициатив на субрегиональном и местном уровнях, а также обеспечивать гражданский надзор за сектором безопасности и усилиями по борьбе с терроризмом, представляющий собой неотъемлемую составляющую эффективной, основанной на правах человека и последовательной деятельности по борьбе с терроризмом.
• Прилагать усилия к тому, чтобы все мероприятия по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом, разработка которых ведется на региональном уровне или в рамках многостороннего диалога, предусматривали проведение всестороннего анализа, определение масштабов работы и оценку хода выполнения правозащитных обязательств в отношении каждой страны-получателя, а также организовывать оценку рисков для прав человека при составлении программ в качестве необходимого условия интеграции как мер по предотвращению и смягчению последствий, так и надежных, адекватных и неукоснительно применяемых средств правовой защиты.
• Содействовать дальнейшему вовлечению и включению региональных экспертов по правам человека и региональных правозащитных институтов в процессы подготовки проектов, разработки, внедрения и осуществления надзора за усилиями по наращиванию потенциала и оказанию технической помощи в борьбе с терроризмом и пресечении или предотвращении насильственного экстремизма.
• Обеспечивать значимое и постоянное взаимодействие с правозащитными механизмами Организации Объединенных Наций, включая универсальный периодический обзор, договорные органы по правам человека Организации Объединенных Наций и независимые специальные процедуры Совета по правам человека, а также УВКПЧ.

С полным текстом Доклада (на русском языке) можно ознакомиться  по ссылке здесь.

Источник: по материалам сайта ООН.