«Один за всех, все за одного»: как работает швейцарское правительство

Понять, чего на самом деле хотят добиться президент Конфедерации и его коллеги по правительству, бывает непросто. Что, например, планирует новый глава Федерального департамента обороны, гражданской защиты и спорта Мартин Пфистер (Martin Pfister) на фоне общеевропейского курса на перевооружение и модернизацию вооружённых сил? Пока трудно сказать. Но даже если бы он стремился разорвать все связи с НАТО или, наоборот, инициировать стратегическое сближение с альянсом, принять такое решение единолично он не может.

В Швейцарии в принципе невозможно принимать важные государственные решения в одиночку.

Даже в отдалённой деревне местный хор сам выбирает себе дирижёра, а не наоборот — в отличие от стран, где дирижёр символизирует безраздельную власть.

В Швейцарии личная политическая инициатива, игнорирующая мнение коллег, структурно невозможна.

Этот принцип пронизывает не только культурные традиции, но и всю архитектуру государственного устройства — от местных общественных органиазций вплоть до Федерального совета, который представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, состоящий из семи министров (Федеральный канцлер всегда присутствует на официальных фотографиях правительства, но не является его членом).

Каждое решение принимается Федеральным советом коллективно.

Позиции отдельных министров по конкретным вопросам не подлежат огласке — хотя утечки в прессу, безусловно, случаются.

После окончательного голосования каждый член кабинета обязан публично отстаивать принятое решение, независимо от личного мнения. Именно на свою приверженность принципам коллективного руководства Мартин Пфистер и ссылался как до своего избрания, так и после него — подчёркивая, что именно эти принципы будут определяющими для его стиля его работы в кабинете.

Однако дело здесь вовсе не в одной персоне…

Коллективные решения и единый голос: как устроена исполнительная власть в Швейцарии

Принципы коллегиальности и коллективного руководства, закреплённые в Статье 177 Федеральной конституции Швейцарии, — один из ключевых элементов её политического устройства.

Они гарантируют, что решения в правительстве принимаются исключительно совместно, а власть не сосредотачивается в руках одного человека. Коллегиальность и коллективная ответственность министров — не просто юридическая норма, а отражение глубинной политической культуры Швейцарии, основанной на балансе интересов и поиске консенсуса.

Федеральный совет — высший орган исполнительной власти на федеральном уровне — включает в себя семь министров (федеральных советников), которые на данный момент представляют четыре крупнейшие политические партии страны.

Все члены кабинета министров обладают при принятии решений равными правами.

Глава правительства в классическом понимании отсутствует: в Швейцарии нет ни сильного президента, ни премьер-министра, ни «лидера нации» с исключительными полномочиями.

Роль президента Конфедерации переходит по кругу — каждый год временно исполняет эту функцию один из семи членов Федерального совета. Президент координирует работу правительства и представляет Швейцарию на международной арене, но он не может навязывать свой политический курс коллегам.

Президент — это не командир, а «первый среди равных».

Такой порядок отражает главную цель швейцарской политической модели, сформированной после гражданской войны 1847 года: обеспечить участие в управлении всеми значимыми политическими силами и не допустить монополии на власть. Это создаёт устойчивую основу для предсказуемой, сбалансированной и ответственной работы правительства.

Не менее важно и то обстоятельство, что после принятия решения — будь то единогласно или большинством голосов — все члены Федерального совета обязаны публично его защищать и отстаивать, наступая иногда «на горло» своей собственной «политической песне». Так, например, в 2023 году правительство выступило за принятие законодательных основ о достижении страной «климатической нейтральности» уже к 2050 году.

Правая Швейцарская народная партия (SVP/UDC), была против. Министр энергетики, транспорта, окружающей среды и коммуникаций Альберт Рёшти (Albert Rösti), бывший председатель этой партии, ранее был связан тесно связан с нефтяной отраслью. Как он отнёсся бы к этому закону, будь он просто партийным функционером? Этого мы никогда, наверное, не узнаем. Но после того, как Федеральный совет утвердил общий курс страны на «декарбонизацию», Альберт Рёшти начал публично его поддерживать — и реализовывать на практике.

Заседания правительства Швейцарии всегда проводятся в закрытом режиме в отсутствие теле- и фотокамер, протоколы заседаний становятся доступными лишь через 30 лет — и делается это именно для того, чтобы избавить министров от давления прессы. Конечно, такой формат работы может вызывать у отдельных министров внутренние противоречия, порой доходящие до когнитивного диссонанса. Трудно ведь защищать на публике политику, которую ты сам в глубине души не разделяешь.

Но ещё сложнее выступать в качестве министра против мер, пользующихся широкой поддержкой в своей собственной партии — как это произошло в 2024 году с министром внутренних дел Элизабет Бом-Шнайдер (Élisabeth Baume-Schneider) от Социал-демократической партии (SP/PS): возглавив правительственную кампанию против повышения пенсий, она пошла наперекор курсу швейцарских социалистов, будучи связанной правительственной ответственностью и принципами коллегиальности.

Разумеется, в других либеральных демократиях министры также обязаны придерживаться правительственной линии. Однако в отличие от своих коллег из других стран швейцарские министры практически никогда не уходят в отставку из-за политических разногласий с коллегами по кабинету, да и граждане не имеют возможности избирать или не избирать министров: они могут избрать себе дирижёра хора, но министров в стране избирает парламент.

Таков один из швейцарских парадоксов. При этом обратной позитивной стороной такого публичного молчания министров в Швейцарии является стабильность. Теоретически члены Федерального совета переизбираются каждые четыре года парламентом в составе обеих палат, но на практике переизбрание почти всегда является почти гарантированным, так что средний срок пребывания министра в должности сегодня превышает десять лет. Эта практика может показаться странной. Разве не следует наказывать политика за политические ошибки, причем немедленно?

Но, во-первых, министры сами чувствуют, когда им лучше покинуть правительство. Они говорят, что право самому назначить себе время отставки является единственной свободой члена швейцарского правительства. С другой стороны, во-вторых, в самом деле, как говорит политолог Михаэль Херрман (Michael Hermann), коллективный характер швейцарского правительства — наряду с другими механизмами перераспределения власти, такими как федерализм и прямая демократия — может приводить к «дефициту ответственности»: когда решения принимаются одновременно «всеми и никем», трудно определить, кто несёт за них личную ответственность.

Считается, что принцип коллегиальности помогает Швейцарии избегать критических политических и экономических потрясений.

Бывший член Федерального совета Каспар Филлигер (Kaspar Villiger), занимавший должность министра с 1989 по 2003 год, писал в одной из своих книг, что риск серьёзных кризисов увеличивается пропорционально степени «неконтролируемости» исполнительной власти. В то же время, по его словам, в Швейцарии министры могут «позволить себе быть непопулярными», если это отвечает интересам страны, тем более что длительное пребывание в должности способствует накоплению министрами опыта и институциональной памяти. Менее очевидный, но не менее важный аспект заключается ещё и в том, что коллегиальность и коллективное руководство воспринимаются в стране в качестве самостоятельной ценности. По словам Каспара Филлигера такая практика позволяет возникать «чувству общей судьбы, из которого рождается коллективная воля достигать убедительных результатов».

Бывший министр иностранных дел Швейцарии Дидье Буркхальтер (Didier Burkhalter) сравнивал принцип коллегиальности — особенно практику избегания публичных конфликтов — с защитной «стеной», оберегающей устойчивость и функциональность правительства. Однако, учитывая, что Федеральный совет формируется из представителей четырёх политически разнородных партий, а сами политики — люди амбициозные и стратегически мыслящие, эта «стена» нередко оказывается покрытой трещинами. Утечки в прессу, кулуарные распри и скрытые политические манёвры — все это «побочные явления» традиционно были и остаются частью швейцарского политического процесса.

Стало ли нарушение принципов коллегиальности в последние годы более частным явлением? Этот вопрос регулярно возникает в рамках швейцарских общественных дискуссий, особенно после отставки бывшего министра обороны Виолы Амхерд (Viola Amherd), когда в СМИ стали появляться публикации о «далеко не коллегиальной атмосфере внутри кабинета». Тем не менее сам по себе принцип коллективного руководства, действующий с 1848 года, под сомнение не ставится. «Политическая элита по-прежнему привержена этому принципу», — отмечает Паскаль Скарини (Pascal Sciarini), профессор Женевского университета и один из редакторов справочного издания Oxford Handbook of Swiss Politics. По его словам, основная проблема, стоящая сейчас перед правительством, называется «министерская фрагментация». О чем идет речь?

Единое целое?

С момента основания Швейцарского федеративного государства в 1848 году мир стал значительно сложнее, при этом исполнительная власть в стране по-прежнему организована вокруг семи правительственных департаментов или министерств. Каждый из министров, с одной стороны, курирует довольно большой список вопросов, в одном министерстве порой могут быть сведены такие разные темы, как культура и здравоохранение.

С другой стороны, министерства в стране состоят из довольно самостоятельных ведомств, а сам министр имеет в своем распоряжении только небольшой аппарат, определяя некую общую политическую рамку. В такой ситуации формирование общей правительственной стратегии является делом довольно сложным. Степень готовности и способности к диалогу между министерствами снижается, что ограничивает системную способность одних министерств учитывать предложения и пожелания других.

Конечно, министры каждую среду встречаются на общем заседании кабмина, но в сутках, как говорится, только 24 часа, и именно поэтому в стране регулярно звучат предложения увеличить числа министерств — ведь в других странах их может быть десятки. Однако такая реформа, по мнению многих аналитиков, способна привести к прямо противоположному эффекту, и прежде всего к ослаблению правительственного единства и к усилению «министерской фрагментации». «Уже при семи министрах реализовывать принципы коллективного руководства очень непросто, куда уж тут увеличивать численность кабмина», — подчёркивает Паскаль Скарини.

Что касается нынешнего (по состоянию на апрель 2025 года) состава Федерального совета, то Паскаль Скарини (Pascal Sciarini) считает, что он «вполне уважает» принцип коллегиальности. Однако, по его мнению, правительству недостаёт политического лидерства в одном из наиболее стратегически важных вопросов ближайших лет — в формировании устойчивых и чётко сформулированных отношений с Европейским союзом. Могла бы иная структура исполнительной власти — например, президент с расширенными полномочиями или более активный министр иностранных дел — способствовать более быстрому формированию такой стратегии? Не обязательно!

Как полагает Паскаль Скарини, ключ к решению — в формировании единой и внятной позиции всего Федерального совета. Правительство должно сделать чёткое публичное заявление, чтобы прояснить своё мнение. Это дало бы всем семи министрам возможность более активно реализовывать европейский курс. По мнению этого эксперта, между политическим лидерством и принципом коллективного руководства нет фундаментального противоречия: они вполне могут сосуществовать, если только правительство способно действовать как единое целое.