Нужно непременно считаться с интересами средних держав

Если попросить дать рецепт Третьей мировой войны, многие исторически мыслящие аналитики могли бы упомянуть:

• растущую воинственность недовольных великих держав;
• непоследовательные реакции системы;
• череду экономических спадов и внутриполитических потрясений, за которыми следует краткосрочный кризис, подталкивающий систему к краю пропасти.

Тем не менее, появляется новый набор рисков.

Сегодня амбиции и риски толкающейся, часто все более напористой толпы средних держав, стремящихся получить более ощутимый голос в мировой политике, вызывают широкомасштабную турбулентность в глобальной системе, а также новые вызовы для американского государственного строительства.

В таких условиях международная стабильность и исход соперничества великих держав будут зависеть от многих факторов, помимо российской и китайской лихорадки.

Одним из самых важных будет поведение средних держав – растущего числа развитых и развивающихся стран, не заинтересованных в новом биполярном противостоянии и решительно настроенных на самостоятельный курс.

Они, как и Соединенные Штаты или их великодержавные соперники, будут играть ключевую роль в определении будущего международной системы.

Соединенным Штатам еще предстоит продемонстрировать, что они могут эффективно действовать в этом новом контексте.

Чтобы адаптироваться, Вашингтон должен напрямую учитывать амбиции и споры средних держав (особенно тех, которые не являются близкими союзниками США) и пересмотреть свою стратегию соперничества с Россией и Китаем таким образом, чтобы серьезно учитывать автономное положение этих других государств.

В литературе по международным отношениям понятие “средние державы” довольно расплывчато. Обычно под ним подразумеваются государства, которые недостаточно сильны, чтобы считаться “великими” державами, но при этом обладают значительным влиянием и стратегической важностью.

В отношениях со средними державами Вашингтон должен без колебаний настаивать на очень коротком списке норм приемлемого поведения. Но при этом он должен решительно двигаться в сторону более инклюзивного и менее принудительного подхода, который ставит отношения со средними державами в приоритет как важнейший компонент американского государственного устройства.

Это означает руководство более широкой глобальной повесткой дня, учитывающей интересы средних держав, а не стремление исключить государства из глобальных сетей через слишком упрощенные рамки, такие как демократия против автократии.

И хотя Индо-Тихий океан, безусловно, является главной заботой, Соединенным Штатам не следует перебарщивать с расстановкой региональных приоритетов. Это приведет к образованию вакуума власти, который поспешат заполнить другие державы.

Наконец, Вашингтону следует приложить больше усилий для устранения системных рисков эскалации конфликтов между малыми и средними державами.

Почему средние державы имеют важное значение

В литературе по международным отношениям понятие “средние державы” довольно расплывчато. Обычно под ним подразумеваются государства, которые недостаточно сильны, чтобы считаться “великими” державами, но при этом обладают значительным влиянием и стратегической важностью.

Как правило, средние державы характеризуются определенной степенью мощи (в экономическом, географическом, демографическом или военном плане) но некоторые относительно небольшие государства могут попасть в эту категорию в зависимости от их международной активности и влияния.

В результате набор стран, которые обычно относят к средним державам, варьируется.

Некоторые из них являются полностью развитыми, бывшими колониальными державами, такими как Германия и Япония.

Некоторые – менее развитые страны, которые не соответствуют своим возможностям по глобальной роли и влиянию, включая Австралию, Канаду, Нидерланды, Польшу, Сингапур и Южную Корею.

Некоторые являются нефтяными державами – Нигерия, Саудовская Аравия и Иран, а также небольшие государства Персидского залива, такие как Катар и Объединенные Арабские Эмираты.

Другие – крупные развивающиеся государства, такие как Бразилия, Индия, Индонезия, Южная Африка, Турция и Вьетнам.

Одной из ведущих тенденций в мировой политике (в долгосрочной перспективе не менее важной, чем усиление соперничества великих держав) является растущее стремление этих стран к большему контролю над формированием мирового порядка и большему влиянию на конкретные результаты.

Эта тенденция проявляется в стремлении Турции к региональному голосу и влиянию, в ее попытке занять позицию между США и Европой, с одной стороны, и их главными соперниками – с другой, а также в ее растущем военном присутствии за рубежом.

Это проявляется в видении президента Бразилии Луиса Инасиу Лулы да Силвы о более многополярном мире с более весомым голосом для Глобального Юга.

Это проявляется в:

• европейских целях большей стратегической автономии,
• обновленном акценте Южной Кореи на большую региональную роль (с заявленным президентом Юн Сук Ёлем желанием стать “глобальным стержневым государством”),
• военных амбициях Польши.

Некоторые средние державы обладают чувством исключительности, аналогичным с великими державами:

• взять, к примеру, сравнение саудовского лидера Мохаммеда бин Салмана с китайским лидером Си Цзиньпином – технократами с грандиозными амбициями для своих стран, которые “видят себя символами гордых и древних цивилизаций, превосходящих Запад”.

Последние месяцы показали, какой вызов Соединенным Штатам бросает мир, в котором активность средних держав является скорее особенностью, чем недостатком международной системы.

Такую тенденцию, в частности, отражает:

• пренебрежение Саудовской Аравии к усилиям администрации Байдена по снижению цен на нефть,
• длительная блокада Турцией заявки Швеции на вступление в НАТО,
• отказ Индонезии запретить России въезд на саммит G20 на Бали,
• продолжающееся развитие Индией экономических с Россией, а также в области военного оборудования.

Эта возникающая реальность усиливает неопределенность и столкновения региональных амбиций в мировой политике и формирует значительное геополитическое пространство между великими державами.

Растущая активность средних держав теоретически может способствовать стабильности, предоставляя дополнительные источники балансировки и дипломатии.

Но не менее вероятным исходом является то, что амбиции этих стран усугубят другие растущие нестабильности международной системы.

Предыдущие переходы власти показывают, что крупные державы отнюдь не обречены на попадание в ловушку Фукидида в эпоху изменчивости.

Однако переходные периоды усиливают целый ряд рисков.

Неопределенность, связанная с разрушением иерархии и милитаризацией внешней политики с целью компенсации воспринимаемых слабостей, может усилить опасность преднамеренной и непреднамеренной эскалации, связанной с закрывающимися окнами возможностей.

Эти периоды также связаны с ужесточением союзов и накоплением кризисов, а также перетеканием конфликтов между политическими, экономическими и идеологическими сферами на фоне снижения идеологического согласия между великими державами.

Все эти системные нестабильности повышают вероятность войны – и делают это во многом благодаря динамике, разворачивающейся между средними и малыми державами.

Беспокойство о том, как перестановки сил приводят к прямым конфликтам между великими державами, не является ошибочным, но оно является неполным.

Системообразующие войны часто вырастают из амбиций, агрессий и просчетов других государств, которые в конечном итоге втягивают противостоящие великие державы в крупные войны, кризисы и опосредованные (прокси-) войны.

Такая схема повторяется снова и снова:

• Сербия и Австро-Венгрия перед Первой мировой войной,
• раздел Корейского полуострова и Корейская война,
• Суэцкий кризис,
• война в Косово (с печально известным инцидентом в аэропорту Приштины),
• гражданские войны в Сирии и Ливии (с иностранными державами, борющимися за влияние)
• нынешняя война между Россией и Украиной (с поддержкой Украины Западом финансами и военной техникой).

Букет “опасных диад”, разбросанных по всему миру (в том числе на Кавказе, Ближнем Востоке, в Южной и Восточной Азии) не сулит ничего хорошего для региональной стабильности.

Поэтому, сосредоточившись только на отношениях великих держав, мы рискуем проигнорировать конечные катализаторы войн, меняющих систему.

Это также является рецептом потери значительного конкурентного преимущества в великодержавном соперничестве.

Готовность к хеджированию

Возможно, единственной геополитической позицией, наиболее характерной для средних держав, является нежелание быть втянутыми в новое биполярное противостояние между великими державами.

Средние державы демонстрируют множество вариантов этой позиции:

• некоторые из них стремятся к жесткому неприсоединению,
• некоторые хотят больше сотрудничать с Соединенными Штатами, сохраняя при этом “мягкое балансирование” по отношению к Китаю,
• а некоторые поддерживают формальные союзы с США, но при этом придерживаются совершенно иного взгляда на ключевые соперничества.

Все эти стратегии делают хеджирование не просто желанием “уравновесить” или “развязать руки”, а комплексным и важным внешнеполитическим видением.

Это не Движение неприсоединения 21 века, где горстка активистов из развивающихся стран пытается создать последовательный, антиколониальный третий блок в мировой политике.

Это более дезагрегированная мозаика, мотивированная, прежде всего, национализмом – собрание незаинтересованных, независимо мыслящих наций, обладающих гораздо большей властью, чем их предшественники времен холодной войны, которые ускоряют появление сложной и изменчивой глобальной модели согласований, коалиций и соглашений по конкретным вопросам.

Примеров тому множество.

Индия и Индонезия придерживаются официальных, давних больших стратегий неприсоединения.

Вьетнам также придерживается формализованной политики неприсоединения и внешней политики, направленной на “свободные, необязательные и многомерные” отношения с великими державами и другими странами.

Один из аналитиков отмечает, что “[новая внешняя политика Турции] лучше всего понимается не как дрейф в сторону России или Китая”, а как “желание держать ногу в каждом лагере и управлять соперничеством великих держав”.

Даже Израиль может стать более решительно независимым от политики США под руководством своего нового жесткого правого правительства.

Франция и Германия, решительно настроенные против России после вторжения в Украину, занимают менее конфронтационную позицию в отношении Китая.

Канцлер Германии Олаф Шольц предложил видение внешней политики, которое отвергает идею “новой холодной войны” с Китаем, полагая, что “рост Китая не оправдывает изоляцию Пекина или ограничение сотрудничества”.

В Национальном стратегическом обзоре Франции 2022 года говорится, что “Франция, сбалансированная держава, отказывается замыкаться в геополитике блока”.

Майкл Сингх из Вашингтонского института ближневосточной политики утверждает, что ближневосточные государства все больше отражают тот же образ мышления: “Все большее число партнеров США стремятся полностью избежать выбора стороны и хотят поддерживать отношения со всеми великими державами сразу”.

Саудовская Аравия может быть ярким примером такого все более многомерного, многопартнерского подхода к балансированию. По утверждению экспертов, “[в] сегодняшней холодной войне 2.0” Саудовская Аравия не просто “откажется выбирать сторону”, но, скорее всего, “сблизится с Пекином и Москвой, как того требуют ее собственные интересы”. Бин Салман “считает, что Эр-Рияд имеет право работать с меняющимся созвездием партнеров” в условиях все более “податливого” мирового порядка.

Эти геополитические стратегии также отражаются в общественном мнении.

Недавний метаанализ данных об общественном мнении в десятках развивающихся стран показал, что многие из них “за последнее десятилетие сблизились с Китаем и Россией. В результате, Китай и Россия сейчас несколько опережают Соединенные Штаты по уровню популярности среди развивающихся стран”.

Серьезное отношение к средним державам

В последней Стратегии национальной безопасности США мир разделен на два лагеря:

• на одной стороне – США и большинство либеральных демократий,
• на другой – Россия и Китай, а также горстка их приверженцев, таких как Иран и Северная Корея.

Конечно, в этой дихотомии есть своя доля правды.

Однако, растущая уверенность в себе и напористость средних держав указывает на более сложную геополитическую карту с калейдоскопом пересекающихся и конфликтующих узлов влияния, интересов и целей по десяткам вопросов, а не на пару доминирующих блоков.

Эта картина, скорее всего, будет скорее изменчивой, нежели статичной, и скорее спектральной, чем бинарной.

Она поставит Соединенные Штаты перед дилеммой:

• пулом общих интересов по конкретным вопросам,
• желанием сотрудничать,
• историческим багажом,
• разногласиями и спорами практически с любой средней державой.

Эта зарождающаяся реальность ставит перед США и союзниками две задачи:

• первая – это управление рисками для стабильности из многочисленных источников,
• вторая – продвижение влияния США в мире, который не хочет быть принятым в команду Америки.

Некоторые из этих последствий достаточно хорошо осознаны: такой контекст будет препятствовать крайним стратегиям либо первенства, либо ретрансляции, чтобы избежать перенапряжения и вакуума власти, который могут заполнить соперники.

Соединенные Штаты не должны рассчитывать на то, что сильные средние державы получат больше, чем они готовы предоставить, особенно в военном плане.

Вашингтону следует сосредоточиться на установлении нескольких четких норм совместного поведения и обеспечении их соблюдения.

И нужно помнить, что большинство средних держав не считают себя ни союзниками, ни “верными” друзьями. Большинство из них будут ожидать, что американские администрации будут оказывать на них давление по отдельным вопросам, и Вашингтону придется время от времени вступать в соревнование по принуждению с Россией и/или Китаем.

Учитывая это, следующие четыре принципа могут помочь Вашингтону более эффективно взаимодействовать со средними державами.

Руководствоваться повесткой дня, частично ориентированной на интересы средних держав

Как сказал редактор журнала Foreign Policy Рави Агравал: “Запад, похоже, ожидает, что страны присоединятся к инициативам, в которые он хочет инвестировать, но он редко появляется для решения чужих проблем”.

Если Соединенные Штаты будут стремиться к достижению собственных целей, игнорируя потребности других (например, используя связи в области безопасности в первую очередь для укрепления боевых качеств США, а не для решения проблем безопасности партнеров) – это подорвет долгосрочную основу для совместной работы.

Привлечение средних держав к видению конкуренции с нулевой суммой вряд ли найдет поддержку у таких стран – они, как правило, не заинтересованы в американской повестке дня, ориентированной в первую очередь на саботаж китайского влияния и подтверждение главенства США.

Как такой подход будет выглядеть на практике?

Соединенным Штатам крайне необходима свежая, серьезная и хорошо финансируемая инициатива в области устойчивого развития, возможно, основанная на Программе устойчивого развития ООН до 2030 года.

США могли бы возглавить разработку (совместно с Китаем) программы облегчения долгового бремени развивающихся стран и содействия справедливому росту.

Можно значительно увеличить свою долю в Зеленом климатическом фонде для развивающихся стран, особенно уязвимых к изменению климата, и усилить лидерство США в обеспечении глобальной готовности к пандемиям и безопасности здравоохранения.

Можно поддержать реформу международных институтов, таких как Всемирный банк, и принять оперативные меры в отношении американских правил и политики, особенно неприятных для средних держав и их населения, таких как огромные сроки ожидания американских виз.

С точки зрения безопасности, усилия США по обеспечению средних держав активными, ориентированными на оборону возможностями отказа могут помочь защитить их от ревизионистских агрессоров (включая другие средние державы), не провоцируя региональную гонку вооружений и облегчая прямое бремя обороны для США.

Предпочтение включению, а не исключению

С углублением зависимости от прямых и косвенных санкций, стандартный подход США к внешней политике стал карательным и исключающим:

• либо игра по американским правилам, либо издержки от последствий отказа.

Но это – пережиток эпохи главенства США после холодной войны.

Средние державы 21-го века имеют иные демографические, экономические и военные масштабы, чем их предшественники 20-го века.

Принуждение этих средних держав к принятию политики, противоречащей их собственным интересам, будет антагонизировать как их внутреннюю аудиторию, так и их внешнеполитическую элиту.

Это также побуждает как противников, так и партнеров создавать механизмы в таких важных областях, как финансы и торговля, чтобы обойти американские санкции.

Это напрямую подрывает лидерство и мощь США.

Глобальный консенсус в отношении применения норм не так уж непоколебим, как некоторые надеются или полагают, и Соединенные Штаты не могут изменить эту реальность в приказном порядке.

Предпочтение инклюзивности требует осторожного подхода к таким вопросам, как экспортный контроль, санкции и торговая политика, которые рискуют навязать другим односторонние позиции.

Система “автократия против демократии” слишком проста для новой эпохи. Кроме всего прочего, она исключает возможность работы с частично свободными странами, такими как Польша, Венгрия и Нигерия, для продвижения прав человека через позитивное поощрение, частное давление и инвестиции в гражданское общество, а не через санкции.

Предпочтение инклюзивного подхода также потребует переосмысления общей изоляции со стороны США  в отношении стран, нарушающих либеральные нормы, но не представляющих агрессивной угрозы, таких как Венесуэла, Куба и Никарагуа.

Не переусердствовать с региональными приоритетами

Уже три администрации США рекламируют “поворот в Азию”, отражая оценку того, что угроза со стороны Китая является доминирующим вызовом национальной безопасности США.

Проблема такого понятного импульса заключается в том, что большинство средних держав находятся за пределами Азии и не желают вступать в антикитайскую коалицию.

Риск заключается в том, что в регионах, которые становятся неприоритетными (в частности, Ближний Восток, Латинская Америка и Африка), Соединенные Штаты пренебрегают отношениями с важнейшими средними державами, оставляя Китаю достаточно пространства, чтобы заполнить образовавшуюся пустоту.

Риторика о приоритетности регионов сама по себе имеет мощные последствия – она создает впечатление, что США отказались от этих стран, укрепляя позиции американских оппонентов.

Такой принцип предполагает возвращение большего количества дипломатических ресурсов и ресурсов сотрудничества в области безопасности в Латинскую Америку, Африку и отдельные районы Ближнего Востока.

Это означает привлечение сотен дополнительных специалистов по дипломатической службе и оказанию помощи, ориентированных на эти регионы.

Это также требует адаптации региональных подходов в рамках многостороннего, министороннего и двустороннего сотрудничества в таких областях, как торговля, климат и безопасность.

Устранение рисков эскалации, создаваемых средними державами

Войны могут возникнуть как в результате соперничества и амбиций средних держав, так и в результате прямых действий России или Китая.

Системные войны, или войны, ведущие к разрушению международных систем, возникают в результате конфликтов, которые начинаются с малого, но распространяются географически, втягивая в себя другие государства.

Это не обязательно связано с часто преувеличиваемым риском захвата, когда великие державы оказываются втянутыми в войну из-за авантюризма более мелких союзников или их марионеток. Когда такое случалось в современную эпоху (например, в Корее и Вьетнаме) великим державам удавалось локализовать конфликт.

Напротив, сегодня больший риск представляют конфликты, которые начинаются с того, что средние державы воюют либо друг с другом, либо с великими державами. Это особенно актуально в то время, когда средние державы все больше становятся важными военно-стратегическими игроками.

Это означает, что вместо того, чтобы сосредоточиться только на соперничестве великих держав, Вашингтон должен держать открытыми каналы связи как со средними державами, так и с соперниками, создавать инструменты управления кризисами и вкладывать военный и дипломатический опыт в отношения с десятками средних держав.

Это, в свою очередь, требует большего внимания к кризисной эскалации в рамках международного военного образования и усилий по оказанию помощи сектору безопасности.

Это также потребует координации действий с Россией и Китаем, когда это необходимо (и когда интересы совпадают) для предотвращения нестабильности, когда споры или амбиции средних держав угрожают войной.

Заключение

Соединенные Штаты, возможно, проявляют поспешность, придерживаясь слишком узкой концепции геополитики, зациклившись на Китае и (в меньшей степени) России, рассматривая жизненно важный набор средних держав как необходимые дополнения к этим соперникам, а не как самостоятельных стратегических действующих лиц.

Зарождающаяся система, вероятно, в конечном итоге будет представлять собой не столько два великих магнита, притягивающих мир к бинарной системе, сколько систему с несколькими гравитационными центрами великих держав, действующих на фоне все более влиятельных, уверенных в себе и независимых средних держав.

Такой мир будет управляться иной динамикой доминирующей системы, чем во времена холодной войны.

Как с точки зрения рисков конфликтов и нестабильности, так и с точки зрения глобального выравнивания влияния, средние державы вполне могут оказаться центром притяжения мировой политики и критически важным фактором увеличения силы с точки зрения США.

Подход США к вызовам ближайших десятилетий должен отражать именно такую сложную реальность.

 4 АПРЕЛЯ 2023 ГОДА

Авторы: Тим Свейс и Майкл Дж. Мазарр 

Источник: War On The Rocks

Тим Свейс – директор по исследованиям Гаагского центра стратегических исследований и старший научный сотрудник Нидерландского исследовательского центра военных исследований.

Майкл Дж. Мазарр – старший политолог в некоммерческой, непартийной корпорации RAND.

Last Updated on 10.08.2023 by iskova