Непрофессиональная политика: уникальный опыт Швейцарии

Традиция занятия неоплачиваемых общественных и политических должностей (Milizprinzip) — одна из особенностей швейцарской демократии. Эта система укрепляет связь между народом и политиками, между управляющими и управляемыми.

На муниципальном уровне она заметна особенно: члены локальной исполнительной власти, депутаты общинных / коммунальных советов и члены школьных комиссий и добровольных пожарных команд зачастую исполняют свои функции параллельно с основной работой.

В федеральном парламенте большинство депутатов Национального совета и Совета кантонов также совмещают политическую деятельность с профессиональной карьерой, будучи официально «непрофессиональными парламентариями».

Такой подход способствует большей «приземлённости» сферы политики, вызывая при этом сомнения в устойчивости такой системы, особенно в ситуации, когда задачи, стоящие перед политиками, постоянно усложняются.

Недаром уже были зафиксированы случаи, когда люди навсегда уезжали из Швейцарии за рубеж именно из-за нежелания нести на себе бремя общественной работы, никак и никем не оплачиваемой, но от которой в стране зависит порой очень многое.

«Идите править»!

Не говоря уже о том, что отказ занять должность, на которую вас выбрал народ, может в некоторых кантонах обернуться солидным денежным штрафом в размере до 5 000 франков. 

Речь идет о так называемом Amtszwang, норме, согласно которой избранное лицо обязано уважать волю народа и без возражений идти заниматься политической и общественной работой.

Тем не менее этот принцип остается основой швейцарской политической системы, во многом опирающейся на принцип непрофессиональной общественной деятельности на выборных должностях, пусть даже реальные штрафы в указанном объеме в стране взимаются довольно редко. Но как и почему возникла такая система?

Что такое «политическое волонтёрство» или Milizsystem?

Политическое и общественное волонтёрство — уникальный элемент уникальной швейцарской модели демократии, основанный на идее, что все граждане должны непосредственно участвовать в жизни общества.

Это участие может реализоваться, например, в работе добровольной пожарной охраны, школьного совета, местного суда или даже парламентской комиссии.

В швейцарском контексте этот принцип рассматривается как «золотой стандарт вовлечения людей в жизнь страны».

Так его, по крайней мере, формулируют швейцарские политологи Маркус Фрайтаг (Markus Freitag), Пирмин Бунди (Pirmin Bundi) и Мартина Флик Витциг (Martina Flick Witzig) в своей монографии Milizarbeit in der Schweiz(«Политическое волонтёрство и общественно-полезная работа в Швейцарии»).

Большинство таких функций сопряжено с частичной или даже с чисто символической денежной компенсацией, что резко контрастирует с уровнем зарплат и стоимостью жизни в Швейцарии.

Однако основная теоретическая идея здесь выглядит следующим образом — кто берёт на себя политическую или общественную ответственность на основе профессионального опыта и своих внутренних убеждений, тот сохраняет независимость от любого институционального давления и приобретает к нему иммунитет.

Ожидается, в теории, что личная мотивация помогают принимать более взвешенные решения и снижать степень бюрократизации общественных процессов.

Но зачем все-таки нужно политическое волонтёрство, если, даже не занимая выборных должностей, швейцарские граждане сохраняют возможность напрямую влиять на принятие решений через законодательные инициативы и референдумы — механизмы, которые являются неотъемлемой частью швейцарской модели демократии?

Ответ кажется очевидным: такой формат участия минимизирует дистанцию между политикой и обществом, укрепляя единое у правителей и народа чувство сопричастности и взаимного доверия. Тем не менее эта модель имеет и структурные недостатки.

Дискриминация и диспропорции

Как подчёркивают политологи Вольф Линдер (Wolf Linder) и Шон Мюллер (Sean Müller), «отсутствие оплаты или только частичная компенсация создаёт социальную дискриминацию, которую часто никто не замечает, так как такое участие в принятии важных решений оказывается по факту более доступным для людей с достаточными финансовыми и временными ресурсами». Кроме того, эта модель, словно линза, высвечивает и имеющиеся в обществе гендерные диспропорции. В 2020 году лично участвовали в деятельности политических партий или занимали общественные должности только 0,5% женщин и 1,7% мужчин.

В самом деле, вечерние общие собрания, планёрки и летучки часто совпадают по времени с обязанностями по уходу за детьми или престарелыми родителями, которые в Швейцарии все еще в непропорциональном масштабе ложатся прежде всего на плечи женщин. Всё это сокращает им возможности активного участия в политике. Если бы волонтёрская политическая деятельность оплачивалась на уровне профессиональной занятости, то куда большее число людей могло бы совмещать участие в политике с основной работой и с обязанностями по дому.

Можно было бы учитывать такие форматы работы в качестве времени официальной занятости. Но пока этот вопрос даже не поставлен таким образом.

Но при всем при этом политическое и общественное волонтёрство остаётся одной из ключевых основ швейцарской демократии, требуя на будущее повышение степени гибкости и адаптивности всех остальных структур и институтов общества, если только Швейцария хочет и дальше соответствовать современным требованиям, предъявляемым к политической сфере в части равенства шансов.

Какими инструментами непосредственного народоправства обладают граждане Швейцарии?

Истоки швейцарского политического «непрофессионализма»

Принцип непрофессионального участия граждан в политике, известный сегодня в Швейцарии как политическое и общественное волонтёрство (Milizsystem), восходит к античным традициям Греции и Римской республики.

В классических Афинах участие в управлении полисом рассматривалось не как профессия, а как обязанность свободного гражданина: большинство должностей заполнялись по жребию, мандаты были строго ограничены по сроку, а материальное вознаграждение, если и выплачивалось, то лишь в форме компенсации утраченного заработка.

Идеал состоял в том, чтобы власть не концентрировалась в руках узкой элиты, а равномерно распределялась среди полноправных членов сообщества, способствуя чувству сопричастности и укрепляя институты гражданской добродетели.

В Римской республике аналогичная логика выражалась через принцип cursus honorum — последовательного прохождения политических должностей, каждая из которых ограничивалась во времени и, как правило, не предусматривала зарплаты.

Магистраты избирались из числа граждан, уже доказавших свою службу обществу, в первую очередь на военном поприще.

Управление государством воспринималось как временное обременение во имя общего блага, а не как источник личной выгоды.

Общим для обеих моделей было то, что политика оставалась делом самих граждан, встроенным в ткань повседневной жизни, а не отчуждённым и профессионализированным институтом.

Именно на этой традиции впоследствии базировались ранние формы республиканского мышления в Европе, включая гуманистические идеи Ренессанса и городские уставы Швейцарии.

Швейцария и Макиавелли

В современной Швейцарии это наследие институционализировалось в виде политического и общественного волонтёрства: граждане временно берут на себя общественные функции — от участия в школьных советах и муниципальных органах до работы в парламенте — рассматривая их не как свою карьеру, а как акт личной демократической ответственности.

Эта модель осознанно противопоставляется профессиональной политике: считается, что участие в политике людей «со стороны» способствует независимости суждений, а совмещение с основной работой удерживает представителей народа в реальном социальном контексте.

При этом сохраняется и негативная сторона этого исторического наследия: доступ к таким функциям чаще получают лица с высоким уровнем образования, с достаточным доходом и с гибким рабочим графиком — как это было в Риме.

Таким образом, современная швейцарская модель — это не просто организационный принцип, а продолжение глубокой по своему характеру цивилизационной идеи: политика как временное служение, а не профессия, и демократия как общая ответственность, а не делегирование неких полномочий навсегда в руки политической фигуры.

Именно по этой причине Никколо Макиавелли видел в средневековой Швейцарии возрождение римского принципа единства гражданина и воина — так это формулирует швейцарский правовед Андреас Клей (Andreas Kley).

По его мнению, задолго до создания современного швейцарского федеративного государства (оно было учреждено в 1848 году), идея политического и общественного волонтёрства уже лежала в основе повседневной жизни швейцарских городов, кантонов, долин, выражаясь в совместном возделывании некоторых сельхозугодий (институт Allmend), в практике коллективной обороны и, прежде всего, в институте ландсгемайнде — открытого народного законодательного схода/собрания, на котором решения принимались самими гражданами поднятием руки.

Элементы этой модели и сегодня прослеживаются и в социальной структуре страны: Швейцарии традиционно присущи кооперативные формы организации труда и жизни, основанные на принципах взаимной ответственности и горизонтального участия в общих делах.

Интересно сравнить: община в России была инструментом как заботы о людях, так и подавления частной инициативы. Реформы Столыпина разрушили общину, в Швейцарии же община прошла путь гибкой трансформации, сохранив позитивные черты (в виде института «родины» в противовес «месту рождения») и постепенно уничтожив негативные черты (практика отдачи «в люди» так называемых «работных детей»).

Признаки усталости?

В 21 веке швейцарская модель политического и общественного волонтёрства всё чаще воспринимается как модель, находящаяся в кризисе.

Особенно остро это ощущается в небольших муниципальных образованиях и общинах.

На этом уровне становится всё труднее находить людей, готовых взять на себя политическую ответственность без всякого денежного вознаграждения.

В монографии Milizarbeit in der Schweiz авторы описывают «признаки усталости» этой системы — прежде всего на местном уровне.

Почти все политики в малых городах совмещают общественные функции с основной занятостью, высокая текучесть кадров и нехватка кандидатов становятся постоянной системной проблемой. На уровне кантонов (субъектов федерации) и палат федерального парламента ключевая особенность швейцарской политической системы, в рамках которой политика не рассматривается как основная профессия, на данный момент ещё сохраняется. Депутаты городских и кантональных парламентов, как правило, не получают достаточной финансовой компенсации, с тем чтобы иметь возможность полностью сосредоточиться только на политике.

Даже в федеральном парламенте Швейцарии многие депутаты продолжают свою профессиональную деятельность параллельно с участием в парламентских сессиях.

С одной стороны, такая система предотвращает появление замкнутого «политического класса».

С другой стороны, среди части избирателей все более заметен становится откровенный скепсис, пусть даже близость политиков к реальной жизни и можно было бы оценивать позитивно и пусть парламентская работа в Швейцарии изначально вовсе и не была рассчитана на полную занятость.

Ответственность за «общественное дело»

Но при этом, согласно данным 2017 года, объём работы парламентария в среднем по факту эквивалентен половине штатной нагрузки в 100%. Медианная (не путать со средней) занятость парламентария составляет в пересчете на обычные нормы занятости около 24% для членов Совета кантонов (малая палата) и 36% для Национального совета (большая палата парламента). Стандартной в Швейцарии является 42-часовая рабочая неделя. При этом оплата депутатской деятельности в палатах федерального парламента Швейцарии существенно ниже, чем в парламентах Германии, Австрии, Франции или Италии, и это несмотря на то что уровень зарплат в Швейцарии в целом выше и стоимость жизни также куда выше, чем в указанных странах.

Приезжая в Швейцарию члены официальных делегаций и просто туристы нередко слышат утверждение, что «швейцарский парламент является одним из самых дешевых в мире». Так ли это на самом деле?

Даже в странах с более низкими доходами, таких как Бразилия или Колумбия, профессиональные политики зачастую зарабатывают больше, чем политики в Швейцарии. Поэтому большое количество швейцарских депутатов совмещают свой мандат, например, с участием в советах директоров коммерческих компаний или с другими хорошо оплачиваемыми функциями. А это, в свою очередь, зачастую приводит к возникновению конфликтов интересов. Неправительственная организация Transparency International указывает даже на сращивание депутатской и лоббистской работы, называя швейцарских парламентариев «главными лоббистами».

С другой стороны, принцип политического и общественного волонтёрства не распространяется на самый высокий уровень исполнительной власти.

Семь федеральных советников, формирующих правительство Швейцарии, получают фиксированное годовое вознаграждение в размере 477 668 швейцарских франков. Эта сумма заметно превышает официальный доход президента США или федерального канцлера Германии. Дополнительно 12 000 франков выплачиваются тому члену правительства Швейцарии, который в данном году исполняет функции президента Швейцарской Конфедерации.

Только не называйте меня профессиональным политиком! Таково требование многих видных швейцарских парламентариев. Насколько оно справедливо? 

Иными словами, министры Федерального совета Швейцарии по факту являются профессиональными политиками, однако к этой вершине путь лежит все равно через политическое волонтёрство. Примером тому может служить трудовая биография Карин Келлер-Зуттер (Karin Keller-Sutter), которая занимает должность министра финансов и является президентом страны в 2025 году.

Её карьера началась с участия в работе муниципального совета ее родной общины, затем последовали мандаты в парламенте и правительстве кантона Санкт-Галлен, а позже — в парламенте Швейцарии.

Таким образом, хотя на уровне федерального правительства и действует модель полной профессиональной занятости с соответствующим вознаграждением, биографии членов правительства по-прежнему отражают ключевой принцип швейцарской демократии: вовлечение граждан в управление страной на основе личной ответственности за res publica.