Как инициатива «О нейтралитете» изменит внешнюю политику Швейцарии?

Что всё это конкретно означало бы для внешней и оборонной политики Швейцарии?

Разбираемся по порядку.

Каковы цели этой инициативы?

Народная законодательная инициатива «О нейтралитете» (Neutralitätsinitiative) — это законопроект, по которому граждане Швейцарии проголосуют на референдуме в 2026 году.

В рамках швейцарской социально-политической модели народная инициатива (Volksinitiative) — это инструмент прямой демократии, позволяющий гражданам предложить поправку в Конституцию, если в её поддержку в течение 18 месяцев было собрано не менее 100 000 подписей граждан.

Если большинство граждан и кантонов одобрит инициативу, то в Конституции Швейцарии будет закреплён принцип «постоянного и вооружённого нейтралитета».

До сих пор, как ни парадоксально, этого сделано не было.

Сейчас Конституция лишь указывает, что за «вопросы нейтралитета» отвечают Федеральный совет (Bundesrat, правительство) и парламент.

Такая формулировка обеспечивает необходимую степень гибкости, позволяющую адаптировать «политику нейтралитета» к изменяющимся международным условиям.

Одобрение этой инициативы существенно снизило бы степень этой гибкости.

Почему?

Например, законопроект прямо предусматривает положение, по которому Швейцария не сможет вступать в какие-либо военные союзы или альянсы.

Формально в этом нет ничего нового, это положение уже закреплено нормами международного права — прежде всего, Гаагскими конвенциями 1907 года: Конвенцией V о правах и обязанностях нейтральных держав в сухопутной войне и Конвенцией XIII о нейтралитете на море.

Эти документы запрещают нейтральным государствам вступать в военные союзы, предоставлять военную помощь одной из сторон конфликта или давать кому-то право использовать свою территорию в военных целях, закрепляя таким образом базовые, основные принципы постоянного нейтралитета, на которые опирается и Швейцария. Именно поэтому, вступив в НАТО, Швеция и Финляндия утратили в 2023 году свой статус нейтрального государства.

В Швейцарии же подобный шаг все равно был бы возможен лишь после всенародного голосования. И пока ничто не указывает, что народ согласился бы с такой перспективой.

Однако одобрение инициативы «О нейтралитете» могло бы вынудить страну заметно сократить, например, участие в программах сотрудничества с НАТО, прежде всего в рамках «Партнёрства ради мира» (Partnership for Peace): Швейцария является участником этой программы с 1996 года.

Наиболее радикальным же изменением основ внешней политики страны стало бы закрепление в Конституции запрета на применение «невоенных мер воздействия», то есть на самостоятельное введение своих собственных экономических и политических санкций в отношении воюющих государств.

Исключение составили бы только санкции, утверждённые Советом Безопасности ООН.

Сейчас Швейцария идёт следом за ЕС и сама вводит аналогичные санкции против России, ведущей агрессивную войну против Украины.

Каковы особенности швейцарского нейтралитета?

Швейцария выбирает себе статус нейтрального государства добровольно: он не является международно-правовым обязательством страны и может быть отменён по собственному решению Конфедерации. 

Швейцарский нейтралитет — вооружённый, это очень часто забывают, поэтому часто возникают вопросы: а зачем нейтральной стране армия?

Ответ: перед Вооруженными силами страны ставится исключительно задача самообороны. Вооруженный нейтралитет Швейцарии признан на международном уровне. Страна отказывается от военной поддержки сторон конфликта, но при этом Швейцария может поддерживать дипломатические и экономические отношения даже с воюющими государствами.

Швейцарский нейтралитет: происхождение и правовые основы

Швейцария относится к числу государств, имеющих статус постоянно нейтральной страны, — наряду, например, с Австрией и Ирландией. Однако именно она обладает самым давним и устойчивым нейтральным статусом в Европе.

Впервые он был международно признан на Венском конгрессе 1815 года, когда по инициативе России, Франции, Австрии и Пруссии было принято решение о том, что «постоянный вооруженный нейтралитет» Швейцарии отвечает их общим интересам и служит стабилизации европейской системы баланса сил.

Правовой фундамент нейтралитета был уточнён позднее, после подписания Гаагских конвенций 1907 года. Швейцария присоединилась к ним в 1910 году. Эти документы, принятие которых также после поражения в войне с Японией было инициировано Российской империей, являются составным элементом действующего международного права — они и определяют до сих пор права и обязанности нейтральных государств во время вооружённых конфликтов. Согласно им, нейтральное государство не может участвовать в войнах, оно не вправе предоставлять военную поддержку одной из сторон и обязано одинаково относиться к воюющим державам.

При этом политические заявления и экономические санкции в отношении конфликтующих стран допускаются, если только они не идут вразрез с военным нейтралитетом.

Чтобы гарантировать неприкосновенность своей собственной территории нейтральное государство, такое как Швейцария, имеет право сотрудничать с другими странами в оборонной сфере, например импортировать вооружения или развивать собственный ВПК.

Однако нейтральные страны не могут вступать в оборонительные альянсы, предполагающие обязательство оказывать военную помощь союзникам. Именно такое положение и закреплено в Статье 5 Устава НАТО.

Еще одна особенность: следует четко различать «правовые основы нейтралитета», которые содержат ясные юридические нормы, и «политику нейтралитета», которая остаётся сферой интерпретаций и выбора дипломатического курса. Именно она определяет, как именно данная страна согласна применять принцип своего нейтралитета в конкретных международных обстоятельствах.

Что такое «политика нейтралитета»?

Так называемая «политика нейтралитета» включает в себя всё, что делает Швейцария для сохранения своего нейтрального статуса и укрепления доверия к нему на международной арене.

На протяжении всей своей истории страна неоднократно адаптировала практику нейтралитета к изменяющимся обстоятельствам, так что этот принцип прошёл длинный процесс эволюции — от элемента внутренней политики к основополагающему принципу внешнеполитической стратегии.

Во время холодной войны нейтралитет трактовался Швейцарией особенно строго. Страна проявляла значительную осторожность при вступлении в какие-либо международные организации — например, в Совет Европы (Europarat) она вступила только в 1963 году, опасаясь, что такой шаг может быть воспринят как отход от нейтрального статуса. После распада Советского Союза в швейцарской политике нейтралитета начался новый этап. Начиная с 1993 года внешняя политика страны стала опираться на принцип, согласно которому международная безопасность обеспечивается не самоизоляцией, а посредством международного сотрудничества.

Каким образом актуальные войны и конфликты формируют в Швейцарии дискуссию о будущем нейтралитета?

Российская агрессия против Украины, начавшаяся в феврале 2022 года, стала причиной разгоревшихся в Швейцарии бурных дебатов о сущности и границах нейтралитета. Берн присоединился к большинству санкций Европейского союза против России, и часть швейцарского общества считает, что предпринятые политические меры в отношении страны-агрессора остаются недостаточными.

Другие, среди них и Кристоф Блохер (Christoph Blocher), видный политик, на протяжении десятилетий определявший курс правоконсервативной Швейцарской народной партии (Schweizerische Volkspartei, SVP), напротив, называют экономические санкции «средством ведения войны». Кристоф Блохер призывает вернуться к модели «интегративного нейтралитета», действовавшей в 1930-е годы и исключавшей участие Швейцарии в санкционных режимах. Именно из этой идеи впоследствии и выросла инициатива «О нейтралитете» (Neutralitätsinitiative).

В каком контексте следует рассматривать эту инициативу?

«Швейцария постепенно отказывается от своего нейтралитета», — говорится на сайте инициативы «О нейтралитете». По мнению её авторов, это происходит не только из-за присоединения страны к санкциям Европейского союза против России, но и вследствие сближения с НАТО. За этой инициативой стоит не какая-то одна партия, а широкое общественное движение, объединяющее известных деятелей политики и культуры, включая бывшего президента ФИФА Зеппа Блаттера (Sepp Blatter). Ключевую роль при этом играет общественная ассоциация Pro Schweiz, созданная в 2022 году на базе AUNS (Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz — «Акция за независимую и нейтральную Швейцарию»).

Организация AUNS возникла в 1980-е годы по инициативе Кристофа Блохера. Она выросла из комитета, который тогда успешно добился вынесения на референдум вопроса о вступлении Швейцарии в Организацию Объединённых Наций. В 1986 году народ согласился с тем, что Швейцарии не место в ООН. Позднее AUNS вошла в альянс, выступивший в 1992 году против присоединения страны к Европейскому экономическому пространству (ЕЭП). Тогда на референдуме граждане также высказались за то, что объединённая Европа — пока не путь для Швейцарии.

Сегодня ассоциация Pro Schweiz все так же решительно критикует Европейский союз и выступает против нового Третьего пакета секторальных соглашений между Швейцарией и ЕС. По словам авторов инициативы «О нейтралитете», в ходе европейской интеграции был поставлен под сомнение принцип, в соответствии с которым по-настоящему нейтральная структура, страна или союз стран, должна оставаться вне международных конфликтов и не становиться на чью-либо сторону. Тем самым вступление Швейцарии в ЕС, по мысли инициантов, противоречило бы в том числе и принципам швейцарского нейтралитета.

Какова позиция правительства Швейцарии?

Федеральный совет (правительство, Bundesrat) выступил против инициативы о нейтралитете, однако в своём официальном послании — документе, содержащем аргументацию кабмина в ответ на народную инициативу и адресованном парламенту и населению, — подчеркнул, что «убеждён в ценности нейтралитета для Швейцарии». В то же время правительство считает, что предлагаемая инициатива означала бы отказ от проверенной временем гибкости в применении принципов, лежащих в основе нейтрального статуса. По мнению Федерального совета, её одобрение на референдуме существенно ограничило бы пространство для маневра на внешнеполитической арене, прежде всего в сфере решения вопросов, касающихся экономических санкций.

Каково мнение экспертного сообщества?

«Послужит ли жестко и строго истолкованный нейтралитет интересам Швейцарии?» — с таким вопросом выступила Констанце Штельценмюллер (Constanze Stelzenmüller), немецкий эксперт в области права, во время слушаний в Комитете по внешней политике малой палаты парламента страны Совета кантонов (Aussenpolitische Kommission des Ständerats). Констанце Штельценмюллер, работающая в вашингтонском аналитическом центре Brookings Institution, отметила, что Швейцария до сих пор выигрывала от своего статуса нейтрального государства именно потому, что позволяла себе сотрудничать с другими странами. Поэтому, по её мнению, стоит задуматься, действительно ли инициатива «О нейтралитете» является надлежащим инструментом обеспечения безопасности и суверенитета страны.

Иное мнение высказывает швейцарский политолог Вольф Линдер (Wolf Linder). Он поддерживает инициативу, утверждая, что она призвана закрепить нейтралитет и его основные принципы в федеральной Конституции, тем самым защитив их «от близорукого политического мышления». В статье, опубликованной правым информационным порталом Infosperber, этот почётный профессор Бернского университета (Universität Bern) отметил, что за последние три года Федеральный совет, к сожалению, в определённой мере «растратил» то доверие к швейцарскому нейтралитету как к инструменту швейцарской внешней политики, которое существовало в последние годы за рубежом.