История показывает, как правильно провести восстановление Украины. В первую очередь, это борьба с коррупцией

В то время как в настоящее время не видно ясного конца продолжающейся российской военной агрессии против Украины, уже активно ведутся дискуссии о восстановлении Украины.

На конференции в Лугано в июле президент Украины Владимир Зеленский подчеркнул срочную необходимость планирования восстановления до окончания открытого конфликта.

25 октября Германия, председательствующая в G7, и Еврокомиссия проводят Международную конференцию экспертов по восстановлению, реконструкции и модернизации Украины. Эти и другие дискуссии о восстановлении и реконструкции Украины предоставляют критически важную возможность включить значимые антикоррупционные механизмы в процесс восстановления, который включает  сотни миллиардов долларов и обширную координацию действий международного сообщества.

Успешное противодействие коррупции — включая подрыв власти клептократических олигархов и поддержание текущих усилий по реформированию политических институтов — поможет обеспечить эффективное расходование средств на восстановление.

Сильный план борьбы с коррупцией — это инвестиции в победу Украины и поддержание будущего мира.

В этом эссе мы опираемся на уроки, извлеченные из предыдущих восстановительных мероприятий в регионе и за его пределами, чтобы предложить приоритеты для правительств, доноров и гражданского общества, которые помогут снизить коррупционные риски во время восстановления Украины.

Мы рассматриваем три различные юрисдикции, в которых коррупция в крупных размерах сыграла свою роль в подрыве усилий по послевоенному восстановлению:

• Афганистан;
• Босния и Герцеговина;
• Чехословакия.

В различных условиях, политических историях и контекстах безопасности коррупция постоянно подрывала усилия по послевоенному восстановлению.

Мы выделяем несколько ключевых уроков и соображений, которые должны лечь в основу усилий Украины по восстановлению (мы, конечно, понимаем, что эти примеры и описанные нами факторы являются скорее иллюстративными, чем исчерпывающими, поскольку динамика в каждой из этих юрисдикций сложна и не может быть полностью раскрыта в кратком материале). Эти уроки подкрепляют нашу общую рекомендацию обеспечить приоритетность антикоррупционных программ, о чем мы также рассказываем здесь. Интеграция этих антикоррупционных приоритетов в процесс восстановления будет способствовать тому, что в будущем Украина будет характеризоваться хорошим, справедливым управлением.

Афганистан

Хотя обстоятельства в Афганистане (и другие наши примеры) значительно отличаются от Украины, мы можем использовать этот опыт для разработки планов реконструкции и, в частности, методов борьбы с коррупцией.

Отсутствие достаточного надзора, коррупция и бесхозяйственность препятствовали усилиям по восстановлению физической инфраструктуры и укреплению институтов в Афганистане.

2,4 млрд. долларов из 7,8 млрд. долларов капитальных активов, по сообщениям, не использовались по назначению, были заброшены или уничтожены в Афганистане. Расследования Специального генерального инспектора по реконструкции Афганистана (SIGAR) выявили американский персонал и подрядчиков, которые подозревались во взяточничестве, мошенничестве, откатах и отмывании денег.

Хотя расследования были сосредоточены на Афганистане, критика SIGAR приоритетов и методов США указывает на необходимость основополагающего надзора и прозрачности с самого начала усилий по реконструкции. 

В Афганистане Соединенным Штатам не удалось разработать последовательную, согласованную стратегию реконструкции или адекватно расставить приоритеты в отношении устойчивости своих реформ. Соединенные Штаты недооценили количество времени, которое потребовалось на восстановление, и отдали приоритет быстрому расходованию средств на краткосрочные цели (часто сфокусированные на вопросах безопасности).

Афганские институты и представители власти нашли способы использовать средства в своих целях и продолжить коррупционную практику. Деньги помощи вливались в правительственные министерства, управляемые афганскими полевыми командирами, которые так и не отделились от ранее существовавших сетей патронажа (или иным образом «самокорректировались» в сторону надлежащего управления, как надеялись некоторые американские чиновники).

И хотя коррупция в Афганистане была широко признана, «Соединенные Штаты не стали существенно усиливать акцент на создании институтов безопасности, основанных на подотчетности и надлежащем управлении», пока не стало слишком поздно, примерно в 2015 году.

Неспособность снизить уровень коррупции имела глубокие последствия для повседневной жизни афганцев, а также для безопасности страны в целом. Например, афганские войска платили взятки за медицинскую помощь, а иногда вдовы «без взяток или связей, вероятно, не получали бы пенсии». В итоге коррупция не только отрицательно сказалась на качестве жизни многих афганцев, но и подорвала способность правительства нанимать и эффективно удерживать военнослужащих.

Чтобы предотвратить повторение подобных недостатков в Украине, заинтересованные стороны в этой стране и на международном уровне должны ссылаться на результаты анализа, проведенного SIGAR и другими организациями уже после провала, которые рекомендуют установить надежный и прозрачный надзор за должностными лицами и учреждениями на всех этапах будущих усилий по восстановлению.

В Украине для этого лучше всего привлечь гражданское общество, которое поможет контролировать и обеспечивать, чтобы эти массовые притоки капитала достигали намеченных целей. Например, украинские организации гражданского общества, такие как Коалиция RISE, в сотрудничестве с Министерством инфраструктуры уже начали разработку пилотной системы, которая поможет управлять проектами реконструкции и контролировать средства, а также предоставит гражданам и гражданскому обществу доступ к информации о бенефициарных владельцах и обобщенных потоках средств (в той мере, в какой эта информация открыта). Система позволит частным лицам, не являющимся официальными представителями украинского правительства, отслеживать и контролировать движение и влияние средств на восстановление.

Босния и Герцеговина

Как и в Афганистане, усилия по восстановлению в Боснии и Герцеговине (БиГ) не имели скоординированного, согласованного долгосрочного устойчивого плана. Более того, юрисдикции и агентства пытались сделать слишком много сразу.

После трехлетней войны в Боснии и Герцеговине и заключения мирного соглашения в 1995 году заинтересованные стороны стремились «построить рыночную экономику, основанную на верховенстве права, и приватизировать государственные активы для привлечения иностранных инвестиций, способных создать рабочие места».

Точная стоимость реконструкции остается неясной. Однако эксперты оценивают ее в сумму от 5,1 до 15 миллиардов долларов, из которых 600 миллионов долларов, по сообщениям, обязались выделить Соединенные Штаты. И хотя международное сообщество организовало и провело пять конференций доноров, усилия по восстановлению страдали от:

• глубоких политических сложностей, усугубляемых коррупцией,
• плохим долгосрочным планированием,
• затянувшейся этнической враждой,
• децентрализацией и
• нецелевым использованием средств.

Поставленная задача была очень сложной. До 1992 года БиГ не была международно признанным государством. Скорее, это была часть Югославии. Мирное соглашение было подписано тремя ключевыми сторонами (среди прочих): БиГ, Республика Хорватия и Союзная Республика Югославия.

В годы после войны, юрисдикции и агентства не только управляли средствами, направленными на восстановление, но и на поддержание мирного соглашения, известного как Дейтонские соглашения.

Агентства, юрисдикции и организации выражали свое намерение поступать правильно:

• отслеживали свои средства посредством аудита,
• внедряли форму обусловленности (требовали выполнения контрольных показателей для разблокирования этапов помощи) и
• поддерживали свободные, плюралистические СМИ.

Однако они не ввели скоординированных процедур и обязательств перед распределением помощи, и в итоге около 1 миллиарда долларов США иностранных средств, по сообщениям, ушли «в никуда». Из-за глубокой внутренней коррупционной сети и плохой международной координации, то, что было описано как «массовая утечка», оказалось неизбежным.

Международное сообщество, вероятно, не смогло задействовать долгосрочные устойчивые реформы и эффективные антикоррупционные механизмы. Например, когда дело дошло до выполнения «условий» реформы, прогресс в их реализации не мог быть устойчивым. По словам высокопоставленных представителей, это произошло потому, что «лидеры всех трех этнических групп [не] приложили согласованных усилий для обуздания коррупции».

Попытка укрепить свободные, плюралистические СМИ также пострадала из-за «стремления к быстрым результатам» и недостаточного взаимодействия с гражданским обществом.

И, возможно, самым разрушительным было то, что доноры «не смогли обеспечить верховенство права и повышение прозрачности до выделения грантов или кредитов на развитие». Вместо этого международные агентства предоставили значительные объемы помощи «коррумпированным «умеренным»», чтобы «ослабить народную поддержку националистических партий», препятствуя устойчивому развитию.

Чтобы избежать подобных ошибок в Украине, эта страна и международное сообщество должны сначала разработать краткосрочные и долгосрочные планы восстановления, которые учитывают внутренние сложности и укрепляют механизмы прозрачности, подотчетности и участия.

Затем они должны договориться о том, что помощь будет предоставляться при условии, что правительство осуществит «давние реформы в сфере верховенства права и судебной системы на начальном этапе (этапах) оказания помощи».

Наконец, помощь должна предоставляться через международные финансовые институты, которые имеют хорошо отлаженные процессы соблюдения условий, хотя их архитектура должна быть дополнена новыми платформами для координации надзора и условий.

Эти условия должны быть прозрачными и взвешенными, с публичными и взаимно согласованными параметрами. Громких заявлений будет недостаточно.

Например, украинское правительство не может гипотетически заявить, что оно «поддержит» меры подотчетности, например, журналистику. Скорее, они должны работать над разработкой конкретных планов и контрольных показателей для повышения потенциала журналистов и улучшения их возможностей. Условное разблокирование помощи по мере выполнения этих контрольных показателей позволит международному сообществу, включая гражданское общество, поддержать краткосрочные и долгосрочные усилия Украины по проведению реформ.

Чехословакия

Сложное наследие усилий по восстановлению Словакии и Чехии, ранее известной как Чехословакия, продолжает влиять на их нынешнюю ситуацию с коррупцией.

Тридцать лет назад (в начале реконструкции) Соединенные Штаты надеялись оказать помощь в переходе от коммунизма к посткоммунистическому существованию, что включало поддержку свободной рыночной экономики и либеральных демократических институтов. В Вашингтоне сходились во мнении, что этот переход будет отличаться от классической иностранной помощи тем, что страна-получатель сразу будет готова к созданию современных институтов, и самый важный способ, которым американские политики могли бы поддержать их, — это начать быстро выделять деньги.

В соответствии с требованиями Закона SEED от 1989 года, такая стратегия помощи включала годы прямого участия США и привела к полной реконструкции экономики и государственных институтов. Эти постоянные усилия отчасти являются заслугой либеральной демократии, которая остается жизнеспособной в обеих странах и по сей день.

Однако, быстрота и отсутствие надзора в процессе приватизации отяготили экономику этих стран коррупцией, которая сохраняется и сегодня.

В рамках основной программы помощи США с 1990 по 1996 год только 5% помощи напрямую способствовало развитию демократических институтов в Чешской Республике. Аналогично, только 9% помощи было направлено на развитие демократических институтов в Словакии. При таком относительном недофинансировании демократические институты были плохо подготовлены для развития надежных политических механизмов контроля над государственной коррупцией.

Скорость процесса приватизации в сочетании с отсутствием нормативно-правового регулирования и массовыми распродажами способствовала созданию «частных вотчин, обслуживающих прихоти окопавшихся господ» и «позволила широко распространиться коррупции, которая, в свою очередь, подорвала либеральный проект». Как и в Афганистане и БиГ, акцент на скорости при восстановлении экономики был сделан в ущерб достаточному созданию сильных регулятивных гарантий и институтов.

Справедливости ради следует отметить, что инвестиции в гражданское общество помогли запустить программы, которые «остаются ключевым компонентом чешской и словацкой демократии по сей день». Из этой помощи, направленной на политическое управление, USAID спонсировало обучение местных выборных должностных лиц, укрепляло свободные СМИ и расширяло гражданское образование. Хотя эти усилия были недостаточны для предотвращения широко распространенной коррупции, все же они противодействовали ей.

Эти частичные успехи могут послужить основой для антикоррупционных целей в усилиях по восстановлению Украины, но в Украине необходимо приложить гораздо больше усилий. Особое внимание следует уделить роли свободных и плюралистических СМИ. Как отмечают Айзен и Блюменталь в своем недавнем материале, журналисты служат «сторожевыми псами» демократии и борьбы с коррупцией, и их защита и поощрение необходимы для привлечения правительств к ответственности.

Чтобы журналисты действительно могли выполнять надзорные функции, активные организации гражданского общества Украины и международные доноры должны уделять первоочередное внимание потребностям журналистов и их партнеров по гражданскому обществу на местах, включая проведение тренингов на местах и инвестиции в долгосрочное наращивание потенциала.

Соединенные Штаты способствовали развитию независимых СМИ в Чешской Республике и Словакии путем предоставления технической и финансовой помощи, что, в свою очередь, укрепило либеральные демократии в обеих странах.

По версии организации «Репортеры без границ», сила прессы в Чешской Республике и Словакии входит в 30 лучших в мире. Эта сила, в свою очередь, способствовала проведению эффективных и громких кампаний по разоблачению коррупции в обществе. Усилия США по восстановлению могут опираться на текущие стратегии помощи в Украине, чтобы продолжать поддерживать сектор СМИ, тем самым расширяя его возможности по борьбе с коррупцией.

Взгляд в будущее

Процесс послевоенного восстановления в Украине станет важным испытанием для международного сообщества.

Чтобы избежать присвоения и клептократии, которые в конечном итоге препятствуют оказанию помощи нуждающимся и могут подорвать процесс восстановления, Украина и международное сообщество должны извлечь уроки из прошлых проблем восстановления.

Создавая сильные механизмы прозрачности и надзора, разрабатывая условия для оказания помощи, координируя действия международных финансовых институтов и усиливая поддержку гражданского общества, включая журналистов-расследователей, Украина и ее партнеры имеют возможность продвинуть устойчивые усилия по борьбе с коррупцией и обеспечить будущее Украины.

20 октября 2022 года

Авторы: Лили Блюменталь, Калеб Симон, Норман Айзен, Робин Льюис

Источник: Brookings

Last Updated on 21.10.2022 by iskova