Центр досліджень фінансової злочинності та безпеки (CFCS) при RUSI, RUSI Europe, Офіс ефективного регулювання (BRDO), Центр демо­кратії та верховенства права, Центр економічної стратегії, Інститут законодавчих ідей, Асоціація відкритих даних, неурядова організація StateWatch, Незалежна асоціація банків України, Київська школа економіки, Коаліція українських та міжнародних організацій RISE Ukraine, Bihus.Info, видання The Kyiv Independent та Національний фонд підтримки демокра­тії (NED) скликали конференцію «Забезпечення доброчесності та стійкості фінансової системи України».

Захід відбувся в Лондоні напередодні Конфе­ренції з питань відновлення України в червні 2023 року, яку спільно орга­нізували уряди Великої Британії та України.

Захід є частиною проєкту «Нагляд за фондами відбудови України та їх моніторинг» (SMURF) — ініці­ативи під керівництвом CFCS у партнерстві з BRDO в Україні.

Проєкт SMURF має на меті розширити можливості «другої лінії оборони» України, грома­дянського суспільства, зібрати експертні знання й інструменти, які дадуть йому змогу здійснювати моніторинг за належним розподілом коштів і перешкоджати клептократії та корупції.

Проєкт розпочався в листопаді 2022 року за підтримки NED.

На конференції були присутні понад 170 провідних експертів: особисто чи онлайн.

Серед учасників були представники фінансового сектора та громадянського суспільства, а також високопоставлені особи України, Великої Британії та ЄС.

Було проведено два основні панельні заходи, сім дискусій тет-а-тет та дві презентації.

У  звіті підсумовано основні висновки за результатами дискусій щодо доброчесності та стійкості фінан­сової системи України.

 Забезпечення доброчесності та стійкості фінансової системи України

Дарина Дворніченко

Огляд конференції

Метою заходу було розглянути питання, яке було відсутнє в ширшому порядку денному дискусій у рамках Конференції з питань відновлення України стосовно відбудови, а саме важливість доброчесності та стійкості фінансової системи України для боротьби з потенційним корупційним відмиванням грошей, виділених для фінансування відбудови країни.

З метою усунення конкретних недоліків, що були виявлені в державному та приватному секторах на національному рівні, захід створив можливість продемонструвати прогрес, вплив і дієвість поточних зусиль в Україні, які докладають громадянське суспільство, банківська система та уряд для забезпечення доброчесності та стійкості фінансової системи в Україні.

Перша панельна сесія під назвою «Сприяння фінансовій доброчесності та стійкості у відбудові України» була присвячена заходам політики і ролі міжнародних донорів та українського державного й приватного секторів.

• Під час обговорення було піднято питання про те, як міжнародна спільнота та українські можновладці бачать роль одне одного у реалізації фундаментальних реформ для відновлення України та її подальшої інтеграції в ЄС.

Доповідачі дійшли згоди щодо

• важливої ролі Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (ФАТФ), всесвітнього наглядача у сфері боротьби з фінансовими злочинами, і Комітету експертів Ради Європи з питань взаємної оцінки заходів боротьби з відмиванням коштів та фінансуванням тероризму MONEYVAL, регіонального органу за зразком ФАТФ, до якого входить і Україна, у підтримці доброчесності та стійкості фінансової системи в Україні в умовах фінансових зловживань.
• Було зазначено, що звіт MONEYVAL за 2017 рік терміново потребує оновлення.

Проте більшість учасників погодилися з тим, що ще багато роботи потрібно зробити всередині України, щоб забезпечити фінансову систему необхідною доброчесністю та стійкістю для ефективної реалізації проєкту відновлення України.

ПРОБЛЕМИ

Серед визначених проблем представники як державного, так і приватного сектора вказали на

• обмеження доступу до державних електронних реєстрів,
• непрозоре витрачання державних і донорських коштів в Україні.

РІШЕННЯ

• Одним із рішень було названо цифровізацію як елемент, який відіграватиме вирішальну роль у підвищенні прозорості та захисту публічних закупівель.

Друга панель конференції під назвою «Перспективи з точки зору громадянського суспільства» складалася з декількох змістовних дискусій про роль банківського сектора та громадянського суспільства в прозорості процесу відновлення.

Учасники дискусії погодилися з тим, що доброчесність фінансової системи залежить від синергії державного, приватного секторів та секторів громадянського суспільства, і реформи повинні охоплювати всі три групи.

Було досягнуто широкого консенсусу щодо необхідності активного залучення громадянського суспільства до оцінювання фінансових ризиків на тому самому рівні, що й інші сектори, та забезпечення продуктивного діалогу між цими трьома групами.

Розмови тет-а-тет із парламентарями Великої Британії та України, представниками Національного банку України, Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) та організацій громадянського суспільства дали можливість глибоко зануритися в конкретні теми, пов’язані зі створеними Росією викликами для доброчесності світової фінансової системи; відкритими даними й доступом до відкритих електронних реєстрів; міжнародними перспективами фінансової доброчесності та стійкості України; здатністю ФАТФ реагувати на загрози доброчесності глобальної фінансової системи з боку її членів; поточним станом банківської системи України та залученням громадянського суспільства до процесу відновлення.

Слід зазначити, що конференція також дала можливість продемонструвати останні розробки у забезпеченні доброчесності в управлінні фондами відбудови.

Вони стали можливими завдяки запуску Цифрової екосистеми для підзвітного управління відбудовою (DREAM), яку було презентовано аудиторії. Метою екосистеми є реалізація відкритої взаємодії між усіма компонентами завдяки використанню єдиного стандарту обміну даними.

DREAM може стати не лише інструментом контролю, що зменшує корупційні ризики, але й допомогти покращити якість проєктів, гарантуючи, що вони враховують інклюзивність, енергоефективність та інші важливі фактори, які охоплюють сталість і прозорість.

Виявлені проблеми

Що стосується викликів світовій фінансовій системі, було досягнуто рішучого консенсусу щодо того, що Росія є ключовою проблемою для доброчесності міжнародної фінансової системи, враховуючи ступінь — як того самого тижня також відзначила ФАТФ1 — її участі у фінансуванні тероризму та фінансуванні діяльності з розповсюдження зброї.

Таким чином дискусія була зосереджена на доступних інструментах протидії такій діяльності.

• Одним із таких інструментів розглядалося внесення Росії до чорного списку ФАТФ.

За словами одного з учасників, щоб протистояти загрозі,  яку Росія становить для доброчесності світової фінансової системи, та змусити її відмовитися від грубих порушень міжнародних норм і стандартів ФАТФ, необхідна консолідована позиція міжнародної спільноти.

ФАТФ має мандат накладати санкції на Росію, зокрема шляхом додавання країни до свого чорного списку, що саме по собі можна розглядати як стимул, а не як «покарання», щоб постраждала країна вжила необхідних заходів для усунення своїх недоліків та щоб формально попередити світову спільноту про загрози, які становить Росія.

ВИКЛИКИ

• Що стосується викликів для фінансової системи України, учасники як із державного, так і з приватного сектора також висловили стурбованість щодо доступу до відкритих даних.

По-перше, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2022 року № 209 закрито доступ до більшості реєстрів, важливих для господарської діяльності, як-то реєстру підприємств.

Це ускладнює роботу органів влади, бізнесу та громадських організацій, ставить під загрозу прозору та підзвітну відбудову і знижує довіру міжнародних партнерів.

По-друге, єдині державні реєстри досі були не повністю систематизовані, бракує валідації та сумісності наборів даних, а також відсутній контроль за якістю даних для запобігання внесенню недостовірної інформації. Д

ля вирішення цієї проблеми потрібні консолідовані зусилля уряду, парламенту, Національного банку України, судової системи, громадянського суспільства та бізнесу.

Більшість учасників також визнали, що подальше звільнення від обов’язку подавати електронні декларації про доходи та майно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, запроваджене у березні 2022 року, є серйозним викликом для майбутнього моніторингу процесу відновлення.

Послаблення відповідальності за неподання електронної декларації або надання в ній недостовірних даних у процесі відновлення може стати серйозною перешкодою для моніторингу розподілу коштів, спрямованих на відбудову України.

Як представники громадянського суспільства України, так і іноземні експерти схвалили ідею відновлення в Україні електронних декларацій, які повинні подавати державні службовці, а також посилення повноважень НАЗК щодо контролю та перевірки таких декларацій.

Важливим питанням у забезпеченні доброчесності фінансової системи України є інституційна спроможність Національного антикорупційного бюро України, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та інших установ викривати схеми відмивання коштів та корупційну діяльність, зокрема для забезпечення дієвого виконання та дотримання антикорупційних вимог 2022 року, пов’язаних із отриманням Україною статусу кандидата на членство в ЄС.

Деякі учасники також висловили занепокоєння щодо дієвості створеного у 2021 році Бюро економічної безпеки (БЕЗ) України, на яке покладено завдання з виявлення внутрішніх і зовнішніх загроз економічній безпеці в Україні та протидії їм.

Непрозоре призначення голови БЕЗ, колишнього посадовця податкової міліції, схильного до політичного впливу, призвело до відбору працівників БЕЗ з численними порушеннями процедури, неудокомплектованості персоналом та недостатньої підготовки, а також до відсутністю волі й навичок систематичної протидії найбільшим економічним злочинним схемам для досягнення результатів. Окремою темою було питання про те, хто має платити за відновлення України.

На думку представника державного сектора України, за злочини, які Росія чинить в Україні, мають розплачуватися не європейські чи американські платники податків, а сама Росія та її олігархи. Наразі лише три країни — США, Канада та Україна — запровадили правовий режим арешту, конфіскації та передачі для потреб України активів, що перебувають у власності іноземної держави, фізичних та юридичних осіб, щодо яких ці держави ввели санкції у відповідь на війну Росії проти України.

Українські доповідачі висловили занепокоєння тим, що небажання інших країн, у тому числі Великої Британії, наслідувати цей приклад і запровадити відповідне законодавство, щоб змусити Росію заплатити за збитки в Україні, може перешкодити не тільки відновленню України, але й реалізації ідеї верховенства права загалом.

Запровадження відповідної правової бази для уможливлення арешту підсанкційних активів надало би потужний сигнал агресору і міжнародній спільноті про невідворотність виплати Україні компенсації за збитки, завдані російським вторгненням, а також іншим державам, які могли би передбачити таку неспровоковану агресію в майбутньому.

Серед учасників було менше згоди щодо того, чи можливо або доцільно відновити довічний статус для публічно значущих осіб (ПЗО) в Україні.

Згідно з останніми змінами до законодавства, ухваленими наприкінці 2022 року, фінансовий моніторинг ПЗО обмежено трирічним періодом. У той час як деякі доповідачі наголошували на тому, що надійний процес перевірки ПЗО є критично важливим і необхідним без обмежень у часі, інші вказували на практику, поширену в багатьох країнах світу, де статус ПЗО не є довічним і максимальний період, протягом якого фінансові установи зобов’язані здійснювати контроль, складає 7 або 10 років.

Рішення Верховної Ради України, спершу у відповідь на пандемію Covid-19, а потім і на повномасштабне вторгнення Росії в Україну, призупинити зобов’язання партій подавати свої фінансові звіти до НАЗК створює ще один виклик для фінансової системи України, оскільки це зменшує її прозорість і заважає належному нагляду за фінансовою діяльністю еліт.

Відновлення фінансової звітності політичних партій та контролю з боку НАЗК представники громадянського суспільства назвали критично важливими для забезпечення фінансової та політичної доброчесності.

Ці проблеми викликають серйозне занепокоєння у представників як державного, так і приватного сектора, зокрема з приводу того, як забезпечити прозорість і підзвітність у розподілі та використанні коштів, спрямованих на відбудову України.

Зважаючи на ці проблеми, учасники дійшли згоди щодо описаних далі рекомендацій.

Рекомендації

Задля сприяння подоланню визначених проблем учасники висунули низку рекомендацій, які можуть стати орієнтирами для всіх зацікавлених сторін.

• Забезпечити повний і відкритий доступ до даних: це ключовий елемент у гарантуванні прозорості та підзвітності у розподілі та використанні коштів, спрямованих на відбудову України. Це включатиме не лише відкриття доступу до якомога більшого обсягу публічних даних, але й систематизацію єдиних електронних реєстрів, відновлення обов’язку державних службовців в Україні подавати електронні декларації та забезпечення обміну інформацією між державними органами та іншими зацікавленими сторонами.

• Напрацювати досвід і спроможність фінансового моніторингу у сфері боротьби з незаконними фінансами: існує гостра потреба у зміцненні спроможності не лише державних установ, відповідальних за боротьбу з незаконними фінансами, а й неурядових організацій, ЗМІ та незалежних експертів. Цей пул спеціалістів слід навчити проводити поглиблені дослідження, ефективно взаємодіяти з розробниками політик, щоб пропонувати законодавчі та політичні вдосконалення, ретельно аналізувати економічну доцільність рішень, ухвалених на місцевому та національному рівнях органами державної влади, здійснювати нагляд за відповідністю потребам громад на місцевому рівні та міжнародних стандартів та обирати найкращі практики на макрорівні. Потрібен більш системний і комплексний підхід у роботі журналістів-розслідувачів та громадянського суспільства, спрямований на викриття не лише корупції, але й інших фінансових злочинів, як-то шахрайства, відмивання грошей, фінансування тероризму, зловживання на ринку та ухилення від сплати податків. 

• Покращувати на міжнародному рівні обізнаність щодо прогресу України: вкрай важливо переконатися, що міжнародні фінансові установи (МФО), іноземний приватний сектор та уряди-донори мають актуальне розуміння всього прогресу та досягнень України для забезпечення доброчесності та стійкість її фінансової системи. Рішення про те, чи інвестувати в Україну, не повинні бути основані на застарілих оцінках, як-то Звіті MONEYVAL про взаємну оцінку України за 2017 рік. Така застаріла інформація повинна бути терміново оновлена.

• Забезпечити законодавчу передбачуваність і стабільність: серед іноземних інвесторів існує нагальна потреба в передбачуваності, оскільки постійні зміни в регулюванні та законодавстві не сприяють створенню сприятливого для бізнесу середовища. Замість того, щоб лише пріоритизувати запровадження змін, МФО та українська влада повинні більше зосередитися на досягненні нормативної визначеності та передбачуваності, щоб сприяти розвитку та зростанню приватного бізнесу загалом і міжнародних інвестиційних операцій зокрема. Важливо не тільки зосередитися на сферах, які потребують змін, але й визначити ті, які можуть забезпечити більшу стабільність і, як наслідок, більш надійні додаткові доходи від інвестицій. Насамкінець, учасники погодитися з тим, що для досягнення більшої прозорості та підзвітності у розподілі та використанні коштів, спрямованих на відбудову України, уряд, приватний сектор і громадянське суспільство в Україні, а також іноземні інвестори та донори повинні працювати разом, щоб посилити нагляд за доброчесністю фінансової системи та її забезпечення. У свою чергу, це має сприяти виконанню фінансових зобов’язань, необхідних Україні для її відновлення та відбудови, а також забезпечити довгострокову стійкість потужної демократії в Україні.

Автор:Дарина Дворніченко є запрошеним науковим співробітником Оксфордського університету та керівником проєкту SMURF у Центрі досліджень фінансової злочинності та безпеки при RUSI.