ДИПЛОМАТИЯ ЖИТНИЦЫ: СОХРАНЕНИЕ ПШЕНИЦЫ КАК ИНСТРУМЕНТА АМЕРИКАНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Грозит ли миру «потенциальный массовый голод» из-за войны в Украине?

Похоже, именно так. Владимир Путин использует продовольствие в качестве оружия, а Америка теряет пшеницу как инструмент государственной политики, чтобы противостоять ему.

Вторжение и блокада Россией украинских портов в Черном море вызвали беспрецедентную волатильность рынка и опасения глобального продовольственного кризиса. Государства, которые зависят от украинской пшеницы — в частности, страны Ближнего Востока и Африки, такие как Египет, Тунис и Йемен, — ощутят на себе непосредственный удар кризиса, но он будет иметь далеко идущие глобальные последствия.

Несмотря на то, что предпринимаются различные попытки разблокировать украинскую пшеницу, в частности, в конце июля Турция и Организация Объединенных Наций заключили шаткую сделку, они не будут осуществлены достаточно быстро, чтобы предотвратить голод для одних или в достаточно значительных объемах, чтобы обеспечить снижение цен для других. Как отметил Майкл Кофман, хотя Кремль поддерживает сделку, он знает, что украинское зерно попадет на рынок в незначительном количестве и что Россия может в любой момент сорвать сделку, когда ей это будет удобно.

И все же, это все краткосрочные решения — война же будет иметь более долгосрочные последствия для украинской пшеницы.

Российские обстрелы в Херсонской области привели к масштабным пожарам, в результате которых сгорели сотни гектаров пшеницы. Более ощутимым является потеря Украиной своих основных сельскохозяйственных регионов (захваченных Россией) и долгосрочная потеря экспортных мощностей из-за разрушения портовых сооружений и потери территориального контроля над своими ключевыми портами.

Соединенные Штаты (исторически один из крупнейших экспортеров пшеницы) не смогли прийти на помощь, поскольку пшеница потеряла свое место на американских фермах и в государственных программах по накоплению запасов. В Соединенных Штатах, которые когда-то называли «житницей мира», наблюдается резкое сокращение посевов пшеницы и ее доли в мировом экспорте, поскольку американские фермеры все чаще предпочитают выращивать другие, более прибыльные сельскохозяйственные культуры.

Соединенным Штатам крайне важно восстановить этот потенциал не только в ответ на войну в Украине, но и для подготовки к возможным будущим попыткам России спровоцировать пшеничный кризис.

У государств, которые предпочли бы не обогащать казну Путина, покупая украденное украинское зерно у России или даже российскую пшеницу, может просто не быть другого выбора.

Возможно, более важным является то, что обеспечение экспортных возможностей американской пшеницы имеет решающее значение перед лицом глобальных проблем продовольственной безопасности, связанных с изменением климата и ростом транспортных расходов.

Американская пшеница как инструмент государственной политики

До недавнего времени американская пшеница была жизненно важным инструментом государственной политики США.

Во время Первой мировой войны потеря французских пшеничных полей в результате позиционной (окопной) войны, а также русской и украинской пшеницы из-за закрытия Дарданелл означала, что европейские союзники столкнутся с проблемой отсутствия продовольственной безопасности. Нехватка и высокие цены на пшеницу в Великобритании, Франции и, в конечном счете, в Италии привели к политической нестабильности и хлебным бунтам.

В марте 1918 года премьер-министры Франции, Великобритании и Италии выступили с совместным заявлением, в котором выразили «сознательное убеждение, что нехватка продовольствия с ее влиянием на моральный дух населения, которая была одной из главных причин развала России, является самой большой опасностью, угрожающей в настоящее время каждому из европейских союзников».

Американская пшеница имела решающее значение для военных действий против Германии и Австро-Венгрии. Уже в 1914 году в экспорте США своим европейским союзникам преобладало зерно. Американский экономист Эдвин Клэпп писал в 1916 году: «Вопреки общему впечатлению, нашим основным экспортом в Европу было не оружие войны… Объяснение огромному росту нашего экспорта можно найти скорее в группе, которую мы называем продовольствием, особенно в хлебобулочных изделиях».

Переправленная через Атлантику в условиях огромного риска, американская пшеница обеспечивала гражданское население Великобритании, Франции и Италии продовольствием по разумным ценам, позволяя соответствующим правительствам сосредоточиться на военных действиях. Военные плакаты во всех союзных странах отражали важность пшеницы.

К 1918 году импорт американской пшеницы был более важен для европейских союзников, чем боеприпасы. В совместном заявлении лидеры Франции, Великобритании и Италии объявили американцам, что поставка 1 млн тонн пшеницы в феврале и марте 1918 года — это «минимум», поскольку «потребность Европы в хлебных злаках нельзя переоценить».

Перевозки, необходимые для обеспечения большего количества пшеницы, были осуществлены, но это было «возможно только благодаря сокращению импорта боеприпасов до такой степени, которая не могла бы быть предусмотрена, если бы не критический характер продовольственной ситуации».

Помощь пшеницей продолжалась и после окончания войны. В 1921 году засуха и голод разразились в Поволжье и на Урале в Советском Союзе. Голод, усугубленный массовой реквизицией зерна правительством в предыдущие годы, по оценкам, убивал около 100 тысяч человек в неделю.

Ключевую роль в оказании помощи сыграла американская пшеница. Под руководством Герберта Гувера и Американской администрации помощи, в декабре 1921 года Конгресс принял решение об ассигнованиях на отправку в Советский Союз семян кукурузы и пшеницы на сумму 20 миллионов долларов. Пережившая голод Зукра Ибрагимова позже описала значение американской продовольственной помощи:

• «Люди называли эту еду «Америка», — говорит она. «Вот и нам раздавали «Америку». Дома люди варили из нее суп, кормили детей. Это, конечно, было для нас большой помощью. Мой отец говорил: «Вот видите, американцы правильно поступили, что прислали нам помощь»».

Существует также много других примеров использования пшеницы в качестве инструмента государственной политики. В первом в истории телевизионном обращении президента США из Белого дома 5 октября 1947 года президент Гарри С. Трумэн сказал о Европе:

• «Их самая насущная потребность — это продовольствие. Если мир будет потерян из-за того, что мы не поделились продовольствием с голодными людьми, во всей истории не будет более трагического примера безвозвратно потерянного мира».

Признание президентом Трумэном роли продовольствия в поддержании мира было закреплено в федеральном законодательстве при президенте Эйзенхауэре вскоре после вступления Америки в холодную войну. Закон США о сельскохозяйственной торговле, развитии и помощи 1954 года, более известный под более поздним названием «Продовольствие ради мира», забирал излишки продовольствия у американских фермеров для оказания гуманитарной помощи по всему миру.

На протяжении всей холодной войны Соединенные Штаты пользовались изобилием своей пшеницы для демонстрации американского превосходства — нередко под видом гуманитарной помощи и экономического развития.

В 1958 году сенатор Хьюберт Горацио Хамфри предпринял годичное исследование для анализа работы, целей и достижений программы «Продовольствие ради мира». В докладе «Продовольствие и клетчатка как сила свободы» критиковалось узкое применение программы и отмечалось:

• «Прорыв в победе над голодом может быть более значимым в холодной войне, чем покорение космического пространства».

В докладе была дана четкая рекомендация: Соединенные Штаты должны конкурировать с Советским Союзом в области продовольствия:

• Благодаря нашим фермерам Соединенные Штаты находятся в гораздо лучшем положении, чем Россия, чтобы вести мир к победе над голодом и нуждой. В то время, когда мы пытаемся догнать Советский Союз в других областях конкуренции, сельское хозяйство является одним из сегментов нашей экономики, уже подготовленным к любым чрезвычайным вызовам, уже предлагающим нам полностью производительные ресурсы для ответа на любую советскую угрозу экономической войны во всем мире.

Оба правительства — Кеннеди и Джонсона — прислушались к рекомендациям доклада и поддержали американскую продовольственную (в частности, пшеничную) мощь.

В 1963 году нарастающий зерновой кризис заставил Советский Союз искать пшеницу на мировом рынке. В начале октября советские чиновники обратились к Соединенным Штатам с предложением закупить четыре миллиона тонн американской пшеницы. Совет национальной безопасности и Конгресс рассмотрели этот вопрос, решив использовать продажу американской пшеницы для сокращения советских денежных резервов.

Президент Джон Ф. Кеннеди заявил, что продажа пшеницы будет также пропагандистской победой, поскольку она:

• «как ничто другое прорекламирует миру успех свободного американского сельского хозяйства. Она также демонстрируют нашу готовность облегчить нехватку продовольствия, снизить напряженность и улучшить отношения со всеми странами; и они показывают, что мирные соглашения с Соединенными Штатами, отвечающие интересам обеих сторон, являются гораздо более достойным курсом для наших противников, чем политика изоляции и враждебности».

Администрация Джонсона продолжала использовать излишки американской пшеницы для достижения целей национальной безопасности.

В середине 1960-х годов, столкнувшись со снижением производства продовольствия из-за меньшего, чем ожидалось, количества осадков и невозможностью закупать зерно у коммерческих поставщиков из-за валютных ограничений, Индия обратилась к США за продовольственной помощью. Президент Линдон Б. Джонсон, вместо того чтобы предоставить продовольственную помощь напрямую, заключил краткосрочные контракты «месяц на месяц» (известные как политика «коротких привязок»), чтобы добиться от Индии уступок. В частности, он использовал американскую пшеницу для формирования индийских сельскохозяйственных реформ и внешней политики, в частности, менее яростной критики военной политики США во Вьетнаме.

Избыток пшеницы продолжал становиться частью американского арсенала демократии. В 1974 году министр сельского хозяйства США назвал продовольствие оружием, которое может быть использовано для достижения американских национальных целей. Позже он заявил журналу Time, что в 1970-е годы его влияние на американских и иностранных дипломатических чиновников значительно возросло, потому что, когда он приходил «с пшеницей в кармане, они всегда обращали на это внимание».

Потеря пшеницы как инструмента государственной политики

Хотя Соединенные Штаты по-прежнему являются крупнейшим в мире поставщиком натуральной продовольственной помощи (половину которой составляет пшеница), у них больше нет пшеничного потенциала, чтобы приходить на помощь другим.

И действительно, когда русские украли украинское зерно и заблокировали вывоз остальной части зерна из страны, Америка не смогла удовлетворить потребности стран-импортеров пшеницы.

До 1990-х годов различные сельскохозяйственные программы (совместные выплаты на покрытие дефицита, резерв, принадлежащий фермерам, и программы рыночных кредитов) обеспечивали большие поставки пшеницы. Хотя эта политика подвергалась критике за создание чрезмерных запасов зерна и снижение цен для фермеров, она обеспечивала большие запасы пшеницы для достижения целей внешней политики США.

«Продовольствие ради мира» и «Продовольствие для прогресса» — две программы, которые относятся к началу холодной войны и позволяют использовать сельскохозяйственные богатства Америки в качестве политического инструмента (инструмента государственной политики).

Изменения в сельскохозяйственной политике США в 1990-х годах — Закон о продовольствии, сельском хозяйстве, охране природы и торговле 1990 года и Закон о свободе фермерства 1995 года — привели к сокращению этих излишков. Прекращение выделения федеральных площадей произошло почти одновременно с быстрым технологическим прогрессом в других зерновых и масличных культурах — а именно с внедрением генетически модифицированных технологий. Американские фермеры перешли от посева в среднем более 70 миллионов акров (около 28 млн га) пшеницы в конце холодной войны к менее чем 50 миллионам акров (около 20 млн га) сегодня.

В то же время, когда площади посевов пшеницы в США начали сокращаться, а производство выровнялось, они начали сталкиваться с растущей конкуренцией на зарубежных рынках — особенно со стороны России и стран бывшего Советского Союза, которые модернизировали свои системы сельскохозяйственного производства.

В 2004 году Путин возглавил программу, направленную на обеспечение 80-95-процентной самодостаточности в производстве зерна. К 2017 году Россия стала крупнейшим в мире экспортером пшеницы, впервые обойдя США и Канаду и превратив Россию в сельскохозяйственную экспортную державу. Цитирую Путина: «Мы — номер один. Мы обошли США и Канаду». Российское новое производство пшеницы было в значительной степени направлено на рынки Ближнего Востока и Северной Африки, чувствительные к ценам. Благодаря росту внутреннего производства и дешевым региональным перевозкам Россия и другие черноморские поставщики отвоевывали долю рынка пшеницы.

В то время как Россия стала главным мировым экспортером пшеницы, Китай превратился в крупнейшего производителя, потребителя и хранителя запасов пшеницы в мире.

По разным оценкам, более половины мировых запасов пшеницы находится  именно в Китае, который сделал пшеницу и продовольствие национальным приоритетом и частью своей национальной стратегии.

• «Учитывая постоянно растущий спрос на зерно и сложную международную ситуацию, необходимо постоянно уделять внимание вопросам зерновой безопасности. Мы предпочитаем производить и запасать больше. Давление, испытываемое от избытка, несоизмеримо с давлением от недостатка», —

— заявил глава КНР Си Цзиньпин, согласно недавно обнародованной стенограмме его выступления.

Хотя производство пшеницы в Китае, по-видимому, обеспечивает самодостаточность страны и не используется в качестве оружия, усилия КНР по приоритетному обеспечению пшеницей в совокупности с амбициозными намерениями и политикой привели к тому, что китайские власти были обвинены в несоблюдении правил ВТО и уличены в нарушении программ субсидирования.

Зная, что Соединенные Штаты больше не могут быть самым дешевым поставщиком пшеницы в мире, американские производители и экспортеры пшеницы повернулись лицом к премиальным экспортным клиентам и направили всю цепочку поставок на поставку качественной пшеницы по более высоким ценам.

Такое направление развития отрасли фактически лишило американскую внешнюю политику одного из инструментов — обещания достаточных и доступных поставок пшеницы. Этот инструмент, который использовался для обеспечения продовольствием союзников в Первой мировой войне, восстановления Европы после Второй мировой войны и заручения поддержки стран всего мира в холодной войне, больше не существует.

Что еще хуже для стратегического положения Америки, на эту роль теперь претендует Россия и (потенциально) Китай.

Учитывая статус России как крупнейшего в мире экспортера пшеницы и сообщения о предстоящем рекордном урожае, голодающие страны по всему миру будут поставлены в неудобное положение, когда им придется получать продовольствие от режима, находящегося под широкими санкциями, который не проявляет сдержанности в своем желании использовать продовольствие в качестве оружия войны.

Реинвестирование в пшеницу как инструмент внешней политики

Чтобы сохранить американскую пшеницу как инструмент государственной политики, Соединенным Штатам необходимо обеспечить ее конкурентоспособность на мировом рынке. Чтобы вновь стать конкурентоспособными, политикам необходимо внедрять новые технологии производства пшеницы, инвестировать в инфраструктуру для снижения транспортных расходов и возродить стратегическую цель Америки стать лидером в области гуманитарной помощи зерном.

Соединенные Штаты должны внедрять генетически модифицированные технологии в производстве продуктов питания.

Очень важно, чтобы пшеничная промышленность при поддержке администрации Байдена всерьез занялась разработкой политики и разрешений, необходимых для вывода на рынок генетически модифицированных признаков пшеницы.

В то время как в 1990-х годах производители кукурузы и сои приняли генетическую революцию, фермеры, выращивающие пшеницу, удерживались от такого шага, опасаясь, что торговые партнеры США не станут покупать генетически модифицированные сорта семян и, в свою очередь, нанесут ущерб экспорту.

Поскольку потеря украинской пшеницы, нехватка удобрений и экстремальные климатические условия продолжают оказывать давление на глобальные продовольственные системы и региональное растениеводство, торговые партнеры США теперь готовы покупать даже генетически модифицированную пшеницу (ГМ-пшеницу).

Однако ГМ-пшеницу еще должно одобрить американское федеральное правительство. Шаги в этом направлении уже предпринимаются. В июне Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (U.S. Food and Drug Administration) завершило проверку аргентинской генетически модифицированной пшеницы.

Засухоустойчивая пшеница должна быть также одобрена Министерством сельского хозяйства США.

Внедрение этих технологий может стать самым важным шагом для решения проблемы мирового производства пшеницы со времен Нормана Борлоуга и «Зеленой революции».

Соединенные Штаты должны исправить транспортные проблемы в цепочке поставок пшеницы. В частности, транспортные расходы на продовольственные товары. Основные регионы США, выращивающие пшеницу, находятся в исключительной зависимости от доступа к железным дорогам для транспортировки своей продукции зарубежным покупателям. Не имея прямого доступа к океанским портам или другим водным путям, пшеница оказалась в плену у железных дорог, которые все больше ориентируются на прибыль инвесторов. Железные дороги признали эту зависимость и, в свою очередь, взимают значительную премию за перевозку пшеницы, особенно по сравнению с кукурузой, сорго или соевыми бобами.

Министерство сельского хозяйства США признало это несоответствие, которое ставит пшеницу в невыгодное положение, заявив в отчете за 2017 год:

• «Грузоотправителям пшеницы, в частности, трудно конкурировать на экспортных рынках, поскольку они сталкиваются с более высокими железнодорожными тарифами, чем другие грузоотправители зерна по аналогичным коридорам, и тарифами, которые не снижаются в ответ на изменения на мировых рынках пшеницы».

Хотя перед Департаментов по наземному транспорту США (Surface Transportation Board — STB) стоит множество потенциальных решений, связанных с тарифами, наиболее простым является исправление законов 80-х годов, которые позволяли железным дорогам устанавливать разные цены на товары за одну и ту же перевозку — так называемое «дифференцированное ценообразование».

Вашингтон должен включить зерно в свою политику национальной безопасности и заново посеять семена дипломатии. Политикам необходимо воспринимать пшеницу как инструмент государственной политики.

Время для такой дискуссии настало, поскольку Конгресс находится в середине рассмотрения изменений в федеральных законах о поддержке сельского хозяйства, известных как «Законопроект о фермерских хозяйствах«.

В настоящее время законодатели проводят слушания по широкому спектру программ, охватывающих всю цепочку поставок продовольствия в США. Лидеры Конгресса должны уделить особое внимание тем политикам, которые влияют на производство пшеницы.

Необходимо пересмотреть важнейшие программы продовольственной помощи и развития, чтобы убедиться, что они удовлетворяют двойную потребность — снижение уровня продовольственной безопасности и поддержка достаточного внутреннего производства продовольствия, что позволит Соединенным Штатам помогать своим союзникам и обеспечивать цели национальной безопасности.

Финансирование исследовательских программ должно быть увеличено и направлено на основные инвестиции в стабильные культуры, а программы экспортного кредитования должны быть скорректированы для покрытия дополнительных рисков для наиболее нуждающихся рынков и увеличения сроков погашения, чтобы обеспечить развивающимся странам надежные варианты получения основных продуктов питания.

Признавая, что безопасность и экспортный потенциал пшеницы является вопросом национальной безопасности, Соединенные Штаты нуждаются в стратегическом плане по пшенице, оценивая пшеницу как дипломатический инструмент помимо обычной продовольственной помощи.

11/08/2022

Источник: War On The Rocks

Авторы: Розелла Каппелла Зелински и Джастин Гилпин

Розелла Каппелла Зелински — доцент политологии в Бостонском университете, старший приглашенный научный сотрудник Центра национальной безопасности имени Клементса в Техасском университете в Остине, нерезидентный научный сотрудник Центра инноваций и творчества имени Крулака и Университета морской пехоты.

Джастин Гилпин — исполнительный директор Канзасской пшеничной комиссии и Канзасской ассоциации производителей пшеницы.

Last Updated on 12.08.2022 by iskova